Die „Bekämpfung“ undokumentierter Beschäftigung: Spaniens Regularisierungen als Vorbild?

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Kevin Fredy Hinterberger, 16. Oktober 2017

Spanien hat eine lange Tradition, wenn es darum geht, den irregulären Aufenthalt von Migrant*innen zu regularisieren. Der Begriff „Regularisierung“ beschreibt Verfahren, mit deren Hilfe irregulär aufhältige Migrant*innen (Personen ohne Aufenthaltsrecht) ein Aufenthaltsrecht erlangen können. Kann mit solchen Regelungen auch undokumentierte Beschäftigung, also Lohnarbeit ohne erforderliche Genehmigung, wirksam „bekämpft“ werden? Inwiefern kann das spanische Modell als Vorbild für Österreich dienen?

Spanien, irreguläre Migration und Regularisierungen

Die spanischen Regularisierungsprogramme haben weit über die Landesgrenzen hinaus Bekanntheit erlangt. Allein zwischen 1985 und 2005 wurden sechs derartige Programme beschlossen und umgesetzt. Als Antwort auf den – teilweise sprunghaften – Anstieg der Einwanderung nach Spanien ab Ende der 1990er-Jahre wurden Regularisierungsprogramme eingesetzt. Durch diese konnte der irreguläre Aufenthalt von vielen Migrant*innen in einen regulären überführt werden. Ein Grund für den irregulären Aufenthalt war, dass viele Migrant*innen, vor allem jene aus mittel- und südamerikanischen Ländern, visafrei nach Spanien einreisen konnten; viele von ihnen wurden irregulär aufhältig, da sie nach Ablauf einer bestimmten Aufenthaltsdauer über kein Aufenthaltsrecht mehr verfügten. Andere Migrant*innen wiederum kamen auf irregulären Wegen nach Spanien.

Bei den genannten Programmen handelt es sich um außerordentliche Verfahren, die im spanischen Ausländer*innenrecht angesiedelt waren. In der Regel wurden die Programme im Vorfeld angekündigt, damit ein größerer Kreis von Antragsteller*innen erreicht werden konnte. Irregulär aufhältige Migrant*innen konnten demnach innerhalb eines bestimmten Zeitraumes (bspw. drei Monate) einen „Antrag auf Regularisierung“ stellen. Waren die notwendigen Voraussetzungen erfüllt, wurde ihnen eine Aufenthaltsberechtigung erteilt.

In engem Zusammenhang mit dem irregulären Aufenthalt steht die undokumentierte Beschäftigung. Migrant*innen ohne Aufenthaltsrecht sind nicht berechtigt zu arbeiten. Ihnen fehlt die notwendige Arbeitsgenehmigung, die wiederum an den regulären Aufenthalt geknüpft ist. Folglich sind die Betroffenen oftmals auf Arbeitsplätze in meist prekären Verhältnissen angewiesen – etwa im Bereich des Bauwesens oder als Hausangestellte.

In Spanien sind viele der irregulär aufhältigen Migrant*innen undokumentiert beschäftigt. Um dem entgegenzuwirken, hat das Land auf der Iberischen Halbinsel mit dem Regularisierungsprogramm aus dem Jahre 2005 gute Ansätze geschaffen, die sogleich näher vorgestellt werden. Mit den derzeit geltenden Regularisierungen basierend auf der Verwurzelung („arraigo“) sind diese Lösungen zu einem fixen Bestandteil des spanischen Ausländer*innenrechts geworden.

Das Regularisierungsprogramm 2005

Für unsere Belange ist das Regularisierungsprogramm aus dem Jahre 2005 besonders interessant, dessen Aufgabe es war, die hohe Anzahl an undokumentiert beschäftigten Migrant*innen zu reduzieren. Ausgelöst durch den wirtschaftlichen Boom ab Ende der 1990er-Jahre ist ein hoher Bedarf an solchen Arbeitskräften etwa im Bau- oder Landwirtschaftssektor entstanden.

Das Programm, das auch als „außergewöhnlicher Normalisierungsprozess“ bezeichnet wird, wurde von Februar bis Mai 2005 durchgeführt; das heißt, in diesen drei Monaten konnte eine Aufenthaltsberechtigung von irregulär aufhältigen Migrant*innen beantragt werden. Zu den Hauptvoraussetzungen für die Erteilung einer Aufenthaltsberechtigung zählte vor allem, dass die Personen seit August 2004 in irgendeiner spanischen Gemeinde durchgehend wohnhaft und gemeldet waren. Um die undokumentierte Beschäftigung zurückzudrängen, wurde zusätzlich die Vorlage eines Arbeitsvertrags verlangt. Mit einem zukünftigen Arbeitsverhältnis von mindestens sechs Monaten konnte eine Person sohin nicht nur eine Aufenthaltsberechtigung, sondern gleichzeitig auch eine Arbeitsgenehmigung erhalten.

Insgesamt wurden in diesem Zeitraum ca. 700.000 Anträge gestellt, wovon rund 578.000 positiv erledigt wurden. Ein spannender Aspekt dieses Programms war die Tatsache, dass nicht die betroffenen Migrant*innen selbst, sondern die zukünftigen Arbeitgeber*innen den Antrag auf Regularisierung stellen mussten. So sollte das tatsächliche Bestehen einer Arbeitsbeziehung zwischen Migrant*in und Arbeitgeber*in sichergestellt werden.

Politisch wurde das Programm als Erfolg gegen die undokumentierte Beschäftigung verbucht, würden doch die regularisierten Migrant*innen nunmehr durch ihre reguläre und dokumentierte Beschäftigung in die Sozialversicherung einzahlen. Darüber hinaus sollte der Rückfall in die Irregularität und undokumentierte Beschäftigung durch die Möglichkeit der Verlängerung des Aufenthaltsrechts verhindert werden.

Arraigo – Verwurzelung

Seit der Durchführung des letzten Regularisierungsprozesses 2005 haben sich im spanischen Recht dauerhaft bestehende Regularisierungsmöglichkeiten etabliert. Migrant*innen können seither jederzeit einen individuellen „Antrag auf Regularisierung“ stellen. Für den vorliegenden Beitrag sind vor allem jene Aufenthaltsberechtigungen relevant, deren Grundlage die Verwurzelung („arraigo“) der Betroffenen bildet (Artikel 124 Real Decreto 557/2011). Zwei von diesen werden in der Folge dargestellt: die soziale Verwurzelung sowie die Arbeitsverwurzelung.

Die praktisch bedeutsamste Regularisierung bezieht sich auf die soziale Verwurzelung der Betroffenen („arraigo social“). Der durchgängige Aufenthalt von drei Jahren stellt die Basis dieser Regularisierung dar. Voraussetzung ist sodann, dass ein unterzeichneter Arbeitsvertrag mit einer mindestens einjährigen Befristung vorgelegt wird; das Arbeitsverhältnis muss also mit Erteilung der Aufenthaltsberechtigung aufgenommen werden können. Zusätzlich muss die soziale Eingliederung in die spanische Gesellschaft oder ein Familienverhältnis zu regulär aufhältigen Migrant*innen nachgewiesen werden. Um den tatsächlichen Beginn der Erwerbstätigkeit zu überprüfen, muss der*die Migrant*in innerhalb eines Monats ab positivem Verfahrensausgang zur Sozialversicherung angemeldet werden. So wird der Rückgriff auf Scheinarbeitsverträge verhindert.

Eine weitere Regularisierungsmöglichkeit basiert auf der Arbeitsverwurzelung („arraigo laboral“). Neben dem durchgängigen zweijährigen Aufenthalt auf spanischem Hoheitsgebiet, müssen die Antragsteller*innen zurückliegende Arbeitsbeziehungen von mindestens sechs Monaten nachweisen. Die Regelung zielt speziell auf undokumentiert beschäftigte Migrant*innen ab. Ein praktisches Problem stellt aber oftmals die Dokumentation der Arbeitsbeziehungen dar, da hierfür in der Regel die Anzeige des*r Arbeitsgebers*in beim Arbeitsinspektorat erforderlich ist. Viele Migrant*innen schrecken hiervor zurück.

Sowohl im Falle der Regularisierung auf Grundlage der sozialen Verwurzelung als auch der Arbeitsverwurzelung wird gleichzeitig mit der Aufenthaltsberechtigung eine Arbeitsgenehmigung erteilt. Diese ist jeweils für ein Jahr gültig.

Conclusio

Das Beispiel Spaniens verdeutlicht, wie eng irreguläre Migration und undokumentierte Beschäftigung miteinander verbunden sind. Die „Bekämpfung“ irregulärer Migration ist ohne den Einbezug der damit einhergehenden meist undokumentierten Beschäftigung nicht umfassend möglich. Die spanischen Regelungen zeigen, dass Regularisierungen auch ein Weg zur Reduzierung undokumentierter Beschäftigung sein können.

Österreich könnte sich an der Regularisierung basierend auf der sozialen Verwurzelung ein Beispiel nehmen und den bestehenden „Aufenthaltstitel in besonders berücksichtigungswürdigen Fällen“ entsprechend anpassen (§ 56 Asylgesetz 2005). Die Erteilung dieses Aufenthaltstitels verlangt einen durchgehenden Aufenthalt von fünf Jahren, wobei drei Jahre davon rechtmäßig sein müssen. Zur Erlangung eines unbeschränkten Arbeitsmarktzugangs müssen darüber hinaus Deutschkenntnisse oder  die Selbsterhaltungsfähigkeit nachgewiesen werden. Eine Adaption dieser Bestimmung nach dem Vorbild Spaniens wäre wünschenswert, um undokumentierte und prekäre Beschäftigungssituationen auch in Österreich effektiver „bekämpfen“ zu können und gleichzeitig Wege aus der Irregularität zu schaffen.

Dieser Beitrag ist ein Auszug aus einer sich gerade im Entstehungsprozess befindlichen Dissertation.