Pensionen – Das österreichische System aus deutscher Perspektive

Florian Blank, 22. September 2017

In Deutschland wird lebhaft über Pensionen (bzw. eigentlich „Renten“, wie es hier heißt) gestritten. Im Fokus stand zuletzt die Wiederkehr von Altersarmut und endlich auch wieder das allgemeine Rentenniveau – also die Höhe der Leistungen der gesetzlichen Rentenversicherung. Immer wieder taucht in den Debatten das Beispiel Österreich auf. Bei den Verfechtern des deutschen Systems mit „Riester-Rente“ etc. sorgt das für erhebliche Irritation. Auch Satiremagazine haben den Rentenvergleich mit Österreich als lohnendes Thema entdeckt. Geweckt wurde das Interesse an den österreichischen Renten u.a. durch eine 2016 publizierte Vergleichsstudie, die in Kooperation von deutschen und österreichischen WissenschafterInnen erstellt wurde.

Reformweg in Deutschland

In Deutschland wurde zu Beginn des Jahrtausends das Alterssicherungssystem in mehreren Schritten umgebaut. Das Ergebnis ist eine massive Absenkung des Rentenniveaus. Das Prinzip der Lebensstandardsicherung durch die gesetzliche Rente wurde aufgegeben. Um die daraus entstehende Versorgungslücke zu schließen, wurde der Ausbau von Betriebs- und Privatrenten propagiert. Hintergrund war angesichts des demografischen Wandels die Furcht vor zu stark steigenden Beitragssätzen, die als Lohnnebenkosten Arbeit verteuern und den Standort Deutschland belasten würden. Hinzu kam die Hoffnung auf hohe Veranlagungserträge in den kapitalgedeckten Sicherungswegen.

Reformweg in Österreich

Das österreichische Beispiel ist aus deutscher Sicht faszinierend, weil mit dem gleichen „Rohmaterial“, der Sozialversicherung, anders verfahren wurde. Auch in Österreich gab es eine Vielzahl von Änderungen, auch Einschnitte und damit Verlierer von Reformen. Zugleich wurde aber in einem langen Prozess der Versichertenkreis in der Pensionsversicherung auf alle Berufsgruppen ausgeweitet, was in Deutschland als „Erwerbstätigenversicherung“ immer wieder diskutiert, aber bisher nicht umgesetzt wurde. Breiter angelegt wurde der Reformprozess in Österreich auch insofern, als die Beamtenpensionen mit einbezogen wurden. Und: Eine Teilverlagerung der Alterssicherung von den gesetzlichen Pensionen hin zur privaten Vorsorge wurde zu Beginn der 2000er-Jahre auch in Österreich angestrebt, aber letzten Endes wieder zurückgenommen.

Anders als in Deutschland hat in Österreich das Grundkonzept, dass das öffentliche Rentensystem allein für Durchschnittsverdiener den Lebensstandard im Alter sichern soll und kann, nach wie vor Bestand. Auch das niedrigere Pensionsantrittsalter und die Ausgleichszulagen überraschen aus deutscher Perspektive. Letztere, da – auf den ersten Blick systemwidrig – einkommensgeprüfte Mindestsicherungsleistungen durch die gesetzliche Pensionsversicherung administriert werden.

Aus deutscher Sicht profitieren Beschäftigte damit zweifach: Durch ein höheres Leistungsniveau, das insbesondere für Bezieherinnen und Bezieher mittlerer Einkommen wichtig ist und durch die Mindestsicherung, die in erster Linie Menschen mit geringen Einkommen nutzt, aber auch das Versprechen für andere Gruppen beinhaltet, bei Wechselfällen des Lebens durch ein Auffangnetz abgesichert zu sein.

Rentenniveau in Österreich klar besser

Der Vergleich der Länder weist auf erhebliche Unterschiede hin: Neupensionen (2013 / netto vor Steuer) von langjährig versicherten Männern betragen in Österreich bei 14 Zahlungen pro Jahr durchschnittlich 1.557 Euro, in Deutschland sind es bei zwölf Zahlungen im Durchschnitt 913 Euro (http://library.fes.de/pdf-files/wiso/12759.pdf). Bei den in beiden Ländern viel niedrigeren Frauenpensionen ist der Vergleich wegen der vielen unterbrochenen Erwerbskarrieren schwieriger. Klar ist aber, dass auch die Renten der Frauen im Durchschnitt in Österreich viel höher sind als in Deutschland.

Gravierend sind auch die Unterschiede bei den Pensionsperspektiven der heute Jüngeren. Dies belegen Projektionen der OECD, in denen für standardisierte Erwerbsverläufe die zukünftigen Einkommensersatzraten errechnet werden. Für Durchschnittsverdiener ergibt sich dabei in Österreich eine Bruttoersatzquote von 78,1 Prozent, in Deutschland hingegen nur von 37,5 Prozent. Selbst bei Mitberücksichtigung ergänzender Vorsorgeformen kommen die OECD-Berechnungen für Deutschland nur zu einer Ersatzquote von 50 Prozent (OECD, Pensions at a Glance 2015, S. 141).

Dem deutschen Staunen darüber, dass eine Sozialversicherung ein so hohes Leistungsniveau ermöglicht, folgt die Frage, wie das möglich ist. Mit dem höheren Sicherungsziel sind höhere Kosten verbunden. Der Beitragssatz beträgt in Österreich 22,8 Prozent, wovon die Arbeitgeber mit 12,55% mehr als die Hälfte tragen. In Deutschland liegt der Beitragssatz zur gesetzlichen Rentenversicherung bei 18,7 Prozent, hälftig getragen von Arbeitgebern und Beschäftigten. Anteilig ähnlich liegen in beiden Ländern die Zuzahlungen aus Steuermitteln. Zu den Beitragssätzen ist zu beachten, dass in der deutschen Rentenstrategie weitere vier Prozent Eigenbeitrag veranschlagt sind, die in die private Vorsorge fließen sollen.

Ein Standardargument in der deutschen Debatte ist, dass höhere Beitragssätze zur gesetzlichen Rentenversicherung ökonomische Probleme zur Folge hätten. Der Vergleich der wirtschaftlichen Entwicklungen seit Beginn des Jahrtausends zeigt jedoch, dass Österreich nicht schlechter gefahren ist als Deutschland (siehe Rentenvergleichsstudie, S. 18 ff). Das Beispiel Österreich zeigt, dass die pauschale Behauptung, ein höherer Beitragssatz schade der Wirtschaft, so nicht haltbar ist.

Österreich als Vorbild?

Sollte sich also Deutschland Österreich zum Vorbild nehmen? Grundsätzlich hilft ein Ländervergleich, alte Gewissheiten in Frage zu stellen und Alternativen aufzuzeigen. Aus deutscher Perspektive ist jedenfalls interessant, dass ein starkes öffentliches Sicherungssystem umsetzbar und auch finanzierbar ist. Ob man diesen Weg geht, ist offenbar weniger eine Frage ökonomischer Notwendigkeiten, als eine Frage des politischen Wollens und der gesellschaftlichen Einschätzung, ob ein gut ausgebautes öffentliches System den erforderlichen Mitteleinsatz wert ist.

Eine Stärkung der deutschen Rentenversicherung wie auch die Stabilität des österreichischen Systems sind damit davon abhängig, wie sich gesellschaftliche und politische Kräfteverhältnisse entwickeln. Denn auch das ist eine Lehre aus dem Vergleich: Zu den Rahmenbedingungen der Alterssicherung gehören nicht nur der demografische Wandel, der Arbeitsmarkt und Ereignisse wie die deutsche Wiedervereinigung, sondern politische Mehrheiten, ein System mit flächendeckender Tarifbindung und eine politische Kultur, die auf breite öffentliche soziale Absicherung setzt. Die unterschiedlichen Wege in Deutschland und Österreich zeigen: Das sozialpolitisch Mögliche ist nicht ökonomisch determiniert.

Der Blick auf das österreichische Rentensystem bietet aus deutscher Perspektive viele Anregungen, und Diskussionspunkte, auch über das allgemein höhere Leistungsniveau hinaus. So sind z.B. die österreichischen Ausgleichszulagen ein Beispiel dafür, wie beitragsbezogene Leistungen und Mindestsicherung im Rahmen der Sozialversicherung kombiniert werden können. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang allerdings, dass in Österreich 15 Versicherungsjahre für den Erwerb eines Pensionsanspruchs verlangt werden (in Deutschland hingegen nur fünf). Werden diese 15 Jahre nicht erreicht, dann bleibt auch der Zugang zur Ausgleichszulage bzw. zur Mindestsicherung im Rahmen der Rentenversicherung versperrt. Die Vorgabe einer relativ langen Vorversicherungszeit steht auch dem Prinzip entgegen, dass aus (allen) Beiträgen Leistungen folgen sollen.

Abschläge bei vorzeitigem Rentenbezug sind in Österreich höher als in Deutschland, jedoch bei einer niedrigeren Regelaltersgrenze. Einen wesentlichen Unterschied gibt es auch bei der Anpassung der laufenden Pensionen. In Österreich folgt die Anpassung der Inflationsrate, in Deutschland der Lohnentwicklung – zumindest im Prinzip. Denn im Ergebnis wird dieser Unterschied bei Berücksichtigung der deutschen Korrekturmechanismen („Nachhaltigkeitsfaktor“) relativiert. Grundsätzlich ist aber eine „echte“ Lohnanbindung eine Alternative zur österreichischen Praxis, die bei Reallohnsteigerungen eine relative Abwertung der laufenden Renten vorsieht.

Insgesamt verbleibt aber der positive Gesamteindruck von den österreichischen Renten und die Überraschung, welches Leistungsniveau im Rahmen einer gesetzlichen Sozialversicherung möglich ist.

Die heftigen innerösterreichischen Debatten signalisieren, dass die Binnensicht zum Teil weniger positiv ausfällt, als der Vergleich mit Deutschland an sich nahelegen würde. Von jenseits der Grenze aus betrachtet ist das gesetzliche Pensionssystem in Österreich jedenfalls ein wertvolles Beispiel dafür, was das Instrument Sozialversicherung leisten kann, wenn es denn darf.

Dieser Beitrag ist eine überarbeitete Version eines in der nächsten Falter-Sonderbeilage aus der Reihe „Ökonomie – Eine kritische Handreichung“ erscheinenden Artikels. Die Beilage wird sich um die Themen Mittelschicht, Sozialstaat und soziale Mobilität drehen.