Sozialpartnerschaft: Bildet der historische Erfolg ein Versprechen für die Zukunft?

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Markus Marterbauer, 12. Oktober 2016

Marterbauer, Konjunktur, Experte, WirtschaftspolitikDas sozialpartnerschaftliche Konsensmodell der österreichischen Wirtschaftspolitik hat in allgemein anerkannter Weise zum wirtschaftlichen und sozialen Aufstieg des Landes beigetragen. Das Bemühen, die Wirtschaftspolitik ausgewogen an allen Zielen des magischen Vielecks und am gesellschaftlichen Wohlstand auszurichten, alle Akteure in die Entscheidungen einzubinden und den Einsatz verschiedener Instrumente der Wirtschaftspolitik zu koordinieren, ist nach wie vor zeitgemäß. Dies steht allerdings in auffallendem Gegensatz zur Wirtschaftspolitik in der EU und auch in Österreich harren die Grundpfeiler einer Erneuerung.

Das Modell der österreichischen Sozialpartnerschaft kommt unmittelbar in der kollektivvertraglichen Lohnpolitik zum Ausdruck, die auch heute noch eine nahezu vollständige Erfassung aller unselbständig Beschäftigten durch kollektive Vereinbarungen sicherstellen kann. Der Einfluss der Sozialpartner ging allerdings auch in der Wirtschaftspolitik weit über die Lohnpolitik hinaus und betraf alle Bereiche der makro- und mikroökonomischen Wirtschaftspolitik.

EU-Beitritt: Einschneidende Veränderung

Mit dem Beitritt Österreichs zur EU änderten sich die Rahmenbedingungen für die Wirtschaftspolitik fundamental. Die Sozialpartner hatten einhellig und früh die Integration Österreichs in die EU vorangetrieben. Dies erschien selbstverständlich, weil die Wirtschaftspolitik der Sozialpartner immer auf die Herausforderungen einer kleinen, offenen Volkswirtschaft ausgerichtet war, in der der Export einen erheblichen Teil der gesamtwirtschaftlichen Endnachfrage – heute gut ein Drittel – darstellt. Binnenmarkt und gemeinsame Währung bildeten gewissermaßen die natürliche Fortsetzung der sozialpartnerschaftlichen Politikausrichtung seit den 1970er Jahren.

Gleichzeitig hat der Beitritt zur EU die Bedeutung der Sozialpartnerschaft in der Wirtschaftspolitik allerdings markant verringert. Die Verantwortung für die Geldpolitik wanderte an das Europäische Zentralbankensystem ab und in der Budgetpolitik dominieren EU-Vorgaben. Und selbst die lohnpolitischen Spielräume wurden durch europäische Entwicklungen erheblich verringert: Das betrifft den deutlichen Anstieg der Arbeitslosigkeit, der die Machtverteilung auf dem Arbeitsmarkt massiv zuungunsten der ArbeitnehmerInnen verschob ebenso, wie den Abbau der Bedeutung kollektivvertraglicher Lohnverhandlungen in Deutschland, die aufgrund der engen Handelsverflechtungen der beiden Länder stets einen wichtigen Orientierungsmaßstab für die Ausrichtung der heimischen Lohnpolitik darstellte.

Erfolg bei Preisstabilität, nicht bei Arbeitslosigkeit

Unter diesen veränderten gesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen ist allerdings auch die sehr asymmetrisch verteilte Bereitschaft einzelner Akteure zutage getreten, zu einer makroökonomischen Orientierung der Lohnpolitik beizutragen. In den 1960er und frühen 1970er Jahren herrschte annähernd Vollauslastung und Vollbeschäftigung, die Inflationsgefahr bildete eine der wichtigsten Herausforderung für die Wirtschaftspolitik. Hier hat die sozialpartnerschaftliche Konsenspolitik noch gut funktioniert. Die Gewerkschaften orientierten ihre Lohnforderungen am gesamtwirtschaftlichen Produktivitätsfortschritt, die Nominallohnabschlüsse fielen im europäischen Vergleich verhalten aus, die Inflationsraten blieben niedriger als in den meisten anderen Ländern. In gelungener Abstimmung mit der Währungs- und der Budgetpolitik haben die Gewerkschaften in der Lohnpolitik damit in dieser Phase gewissermaßen ihre Bringschuld für eine an gesamtwirtschaftlichen Anliegen ausgerichtete Konsenspolitik erfüllt.

Sozialpartner, Phillipskurve, Inflation, Arbeitslosigkeit, Österreich

Quelle: EU-Kommission (AMECO-Datenbank Mai 2016), eigene Darstellung (jedes Jahr ist als Raute abgebildet; X-Achse: Arbeitslosenrate im entsprechenden Jahr; Y-Achse: jeweilige Inflationsrate).

Dies funktionierte später, als sich die Herausforderung von der Inflationsgefahr zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit verschob, nicht mehr im gleichen Ausmaß. Bei Unterauslastung und Arbeitslosigkeit müssten eigentlich alle Politikinstrumente darauf ausgerichtet sein, die gesamtwirtschaftliche Nachfrage auszuweiten. Vor allem seit Beginn der von Banken und Finanzmärkten ausgelösten Krise ist das nicht mehr der Fall. Bei Unterauslastung sowie hohen und wachsenden Leistungsbilanzüberschüssen müssten die Löhne etwas stärker anziehen als dies der Produktivitätsspielraum erlaubt. Gewiss, dies gelingt auch nicht weil die Rekordarbeitslosigkeit die Verhandlungsmacht sehr ungleich verteilt und Deutschland sich nur sehr mühsam und langsam von seiner jahrelang zum Schaden des eigenen Landes und Europas praktizierten Niedriglohnpolitik löst. Doch jetzt wo Nachfrageausweitung makroökonomisch notwendig wäre, bringt auch die Arbeitgeberseite ihre Bringschuld für eine gesamtwirtschaftlich ausgerichtete Lohnpolitik nicht mehr ein. Damit kündigt sie den makroökonomischen Konsens auf.

Sozialpartnerschaft heute: Ein Abglanz früherer Zeiten

Sozialpartnerschaft funktioniert in Österreich auch heute noch in vielen Bereichen: In der Sozialpolitik und im Arbeitsrecht erweisen sich die Akteure auch unter schwierigen Umständen immer wieder in der Lage, Kompromisse zustande zu bringen, gemeinsam nach außen zu vertreten und umzusetzen. Der Beirat für Wirtschafts- und Sozialfragen tagt noch immer regelmäßig und selbst wenn die Sitzungen allzu oft ohne inhaltliches Ergebnis bleiben, wird damit zumindest die gemeinsame Diskussion der ExpertInnen der Interessenvertretungen gepflegt. Die Lohnpolitik bringt jährliche hunderte KV-Abschlüssen zustande und konnte die Mindestlöhne schon vor Jahren auf ein Niveau bringen, das in Deutschland erst durch eine gesetzliche Maßnahme wieder erreicht werden konnte.

Doch von einer gemeinsamen Analyse der gesamtwirtschaftlichen Situation, der wichtigsten Herausforderungen, geschweige denn von einer gemeinsamen Sichtweise der notwendigen makroökonomischen Politikmaßnahmen in Österreich und der EU sind die Sozialpartner heute sehr weit entfernt. Die letzte Beiratsstudie, die sich mit makroökonomischen Fragen im engeren Sinn beschäftigte und den Titel „Die makroökonomische Politik und die Lissabon Strategie der EU“ trug, stammt bereits aus dem Jahr 2005. Darin kommt zum Ausdruck, dass die ExpertInnen der Arbeitgeberseite den für Österreich lange Zeit prägenden keynesianischen Konsens  verlassen haben und ins neoliberale Lager geschwenkt sind.

Dazu kommt, dass Makropolitik heute überwiegend auf europäischer Ebene gemacht wird, wo die institutionellen Voraussetzungen für eine Sozialpartnerschaft schon allein deshalb nicht gegeben sind, weil Arbeitnehmer- und Arbeitgeberseite in den meisten Mitgliedsländern und auf EU-Ebene nicht ausreichend organsiert sind.

In vielen inhaltlichen Bereichen wäre eine konsensorientierte und faktenbasierte Analyse, wie sie etwa für den Beirat konstitutiv war, dringend notwendig. Für die Beurteilung der Budgetpolitik der Mitgliedsländer wurde durchaus ein ExpertInnengremium eingerichtet, das im österreichischen Fall des Fiskalrates sogar die Sozialpartner einbindet. Doch die EU-Vorgaben der Budgetpolitik sind so einseitig auf Budgetkonsolidierung ausgerichtet, dass die ExpertInnen – so sie inhaltlich einig wären – gar keinen Spielraum hätten, Vorschläge für eine wissenschaftlich fundierte, gesamtwirtschaftlich vernünftige Budgetpolitik zu machen. Auch mit den nun in Gründung befindlichen Wettbewerbsräten bzw.  Produktivitätsausschüsse  dürften ein eigentlich durchaus sinnvolles ExpertInnengremium primär die Aufgabe zugewiesen bekommen, die völlig einseitigen wirtschaftspolitischen Vorstellungen der Europäischen Kommission zu legitimieren. Noch schlimmer, mit diesem Instrument droht ein Eingriff in die Tarifautonomie der Kollektivvertragspartner, was die letzten Reste nationalstaatlicher Erfolgsmodelle zerstören kann und aus der Perspektive so mancher EU-Ideologen wahrscheinlich auch soll.

Ansatzpunkte einer europäischen Sozialpartnerschaft?

Der makroökonomische Dialog, der 1999 gegründet wurde,  bringt etwa VertreterInnen von Rat, Kommission, Europäischer Zentralbank und Sozialpartnern an einen Tisch und wäre ein Gremium, das zu einer konsensorientierten Ausrichtung auf gesamtwirtschaftliche Interessen geeignet wäre. Von der gegenwärtigen unverbindlichen Form müsste der makroökonomische Dialog jedoch deutlich stärker institutionalisiert, eventuell auf die Eurozone beschränkt und mit politischen Kompetenzen ausgestattet werden, um wirklichen Einfluss auf die wirtschaftliche und soziale Entwicklung entfalten zu können.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss wurde bereits 1957 mit dem Ziel gegründet, einen strukturierten Dialog zwischen den europäischen Institutionen und den Interessen der organisierten Zivilgesellschaft zu schlagen, die durch VertreterInnen von Arbeitgebern, ArbeitnehmerInnen und verschiedenen NGOs (von Verbraucherverbänden bis zu Umweltschutzorganisationen) repräsentiert werden. Doch auch der Einfluss des EWSA auf die europäische Politik bleibt schwach, nicht zuletzt weil seine konsensorientierten Positionen sich meist als unvereinbar mit der einseitigen Wirtschaftspolitik von Kommission, Rat und EZB erweisen.

Kurswechsel in der EU, Reformpartnerschaft in Österreich

Für den Ausbau des sozialpartnerschaftlichen Einflusses auf EU-Ebene besteht derzeit wenig Hoffnung. Dennoch muss das Bemühen weiterhin darin bestehen

  • die EU-Wirtschaftspolitik ausgewogen an allen Zielen des magischen Vielecks und dem Wohlstand für alle Bevölkerungsgruppen auszurichten, wie es in den europäischen Verträgen auch vorgesehen ist,
  • alle Akteure in die Entscheidungen einzubinden und
  • den Einsatz verschiedener Instrumente der Wirtschaftspolitik zur Erreichung der gesamtwirtschaftlichen Ziele zu koordinieren.

Dies dürfte noch längere Zeit nicht der Fall sein. Deshalb geht es unmittelbar vor allem darum, die Funktionsfähigkeit der Sozialpartnerschaft auf österreichischer Ebene zu wahren und zu verbessern.

Die Herausforderung ist ähnlich jener, die bei der Gründung der sozialpartnerschaftlichen Institutionen in den 1950er und 1960er Jahren relevant waren: Durch faktenbasierte Analyse und offene Diskussion die gesamtwirtschaftliche Ausrichtung der Politik zu stärken. Eine abwägende Berücksichtigung von Interessen der internationalen Wettbewerbsfähigkeit und der Binnennachfrage trägt dazu bei, den enormen Wohlstand, der in Österreich erwirtschaftet wird, so zu verteilen, dass alle Bevölkerungsgruppen ihren fairen Anteil erhalten. Notwendig ist eine mittel- bis längerfristige Ausrichtung des Politikhorizonts. Dabei gilt es die Herausforderungen von Klimawandel, Material- und Ressourcenverbrauch ebenso zu berücksichtigen, wie ein vernünftiges Verhältnis von Real- und Finanzwirtschaft, Fragen des Bildungs- und Innovationssystems, der demografischen Entwicklung und der materiellen und immateriellen öffentlichen Infrastruktur. Diese längerfristige Ausrichtung könnte entscheidend zur Stabilisierung der Erwartungen der wirtschaftlichen Akteure beitragen, ohne die Marktwirtschaften nicht funktionsfähig sind. Gelingen kann dies allerdings nur, wenn das dauernde Lamentieren über den Standort endlich beendet und auf Basis der bestehenden Erfolge die Probleme und Herausforderungen selbstbewusst angegangen werden.