Öffentliche Investitionen ermöglichen

Markus Marterbauer, 27. Februar 2014

marterbauerÖffentliche Investitionen erhöhen Produktion und Beschäftigung sowohl kurzfristig als auch langfristig. Aufgrund ihrer positiven Wirkungen in der langen Frist sollen sie auch über Generationen finanziert werden. Im Rahmen der Leitlinien der Budgetpolitik („Schuldenbremse“, Fiskalpakt ua.) muss deshalb die Kreditfinanzierung öffentlicher Investitionen durch die Einführung einer sogenannten „goldenen Regel“ ermöglicht werden.

Europa steht im Bann restriktiver Budgetpolitik. Der starke Anstieg der Staatsschulden in der von Banken und Finanzmärkten ausgelösten Krise wurde mit immer schärferen Vorgaben der EU-Ebene für die nationalstaatliche Budgetpolitik beantwortet:

  • In den Krisenländern hat die Austeritätspolitik die Wirtschaftskrise markant vertieft: Die direkte Senkung der staatlichen Nachfrage und die Verringerung der Konsumnachfrage infolge des Personalabbaus im öffentlichen Dienst, der Lohnsenkungen, der Einschränkung von Sozialtransfers und der Erhöhung von Massensteuern haben einen drastischen Rückgang des BIP und einen dramatischen Anstieg der Arbeitslosigkeit verursacht.
  • Auch in den Kernländern wurde u.a. mit der im Fiskalpakt verankerten Schuldenbremse die restriktive Fiskalpolitik fixiert. Sie begrenzt das jährliche strukturelle Budgetdefizit des Staates auf 0,5% des Bruttoinlandsprodukts. Dies schränkt die Möglichkeit der Budgetpolitik massiv ein, durch antizyklische Maßnahmen konjunkturellen Schwankungen und einem Anstieg der Arbeitslosigkeit entgegenzuwirken.

Investitionskürzungen als Bremsspuren europäischer Austeritätspolitik

Von der Sparpolitik um jeden Preis waren in besonderem Ausmaß die öffentlichen Investitionen betroffen. In diesem Bereich sind zwei Reaktionen feststellbar:

  • In den Krisenländern wurden in den letzten fünf Jahren die öffentlichen Investitionen in großem Ausmaß verringert: In Spanien sind sie von über 4% des BIP auf nur noch gut 1% zurückgegangen, in Irland von 5% auf knapp 2% und in Griechenland haben sie sich halbiert; in der Eurozone insgesamt betrug der Rückgang ein Fünftel, von 2,6% des BIP auf 2,1%.
  • Österreich hat auf den zunehmend engen budgetären Spielraum vor allem mit Ausgliederungen der öffentlichen Investitionstätigkeit reagiert. Die traditionell ausgewiesene Investitionstätigkeit ist deshalb sehr niedrig, sie beträgt nur noch 1% des BIP. Doch Investitionen in wichtigen Bereichen wie der Verkehrsinfrastruktur oder dem Hochbau von Bund und Bundesländern wurden in eigene Gesellschaften außerhalb des Staatssektors ausgelagert. Unter Einrechnung der ausgegliederten Investitionen würde Österreichs Anteil der öffentlichen Investitionen am BIP etwa den Durchschnitt der Eurozone erreichen. Zudem dürften die Investitionen in den ausgegliederten Bereichen in den letzten Jahren zugenommen haben.
Datenquelle: EU-Kommission (AMECO-Datenbank, 26.2.2014)

Datenquelle: EU-Kommission (AMECO-Datenbank, 26.2.2014)

Der starke Rückgang der öffentlichen Investitionen in den Krisenländern hat die Wirtschaftskrise gefährlich verschärft, da in ihrer Folge die Gesamtnachfrage um ein Mehrfaches verringert wird. Der Internationale Währungsfonds hat darauf hingewiesen, dass in der jüngsten Finanzkrise der Multiplikator von Ausgabensenkungen besonders hoch ist. Grob kann davon ausgegangen werden, dass eine Verringerung der öffentlichen Investitionen um 1% des BIP das BIP in der betroffenen Volkswirtschaft kurzfristig um etwa 2% des BIP verringert. Dazu kommen indirekte Wirkungen durch die europaweit ähnliche Politik der Investitionskürzungen bei den Handelspartnern, die die Exportmöglichkeiten heimischer Produzenten einschränkt. Damit hat die Sparpolitik bei den Investitionen kurzfristig wesentlich zur Verschärfung der Krise und dem Rückgang der Beschäftigung beigetragen. Gleichzeitig hat sie das langfristige Entwicklungspotenzial der Wirtschaft eingeschränkt. Denn fehlen die notwendigen Investitionen in die Infrastruktur – vom öffentlichen Verkehr über Energie und Umweltschutz bis zum Wohnraum – dann beeinträchtigt das die Rahmenbedingungen des Wirtschaftens.

Aus Sicht der ökonomischen Theorie ist die Lage klar: Öffentliche Investitionen haben über Generationen hinweg positive Wirkungen auf die Wirtschaftsentwicklung. Würden sie nur durch laufende Steuern finanziert, so zahlt die heutige Generation die gesamten Investitionskosten, während zukünftige Generationen profitieren. Eine reine Steuerfinanzierung des Ausbaus der Westbahn, des Baus von U-Bahnen, Schulzentren oder Krankenhäusern zB in der rasch wachsenden Stadt Wien  wäre ökonomisch ineffizient. Das würde zu geringerer Investitionstätigkeit als notwendig führen.

„Goldene Regel der Budgetpolitik“ als Investitionsschutz

Die Finanzwissenschaft empfiehlt aufgrund dieser Zusammenhänge die Einhaltung einer „goldenen Regel der Budgetpolitik“. Darunter versteht man, dass öffentliche Neuverschuldung im Ausmaß der Höhe der öffentlichen Investitionen gerechtfertigt ist. Aufgrund der langfristig positiven Wirkungen der öffentlichen Investitionen auf die Wirtschaftsentwicklung sollen diese nicht aus dem laufenden Budget finanziert werden.

Im deutschen Verfassungsrecht schlug sich diese Regel bis 2009 in Artikel 115 Abs.2 Grundgesetz nieder, demzufolge die jährliche staatliche Neuverschuldung durch die Höhe der öffentlichen Investitionen begrenzt war. Erst mit der Einführung der „Schuldenbremse“ wurde diese Regel beendet. Dabei hatte sich in Deutschland sogar der Sachverständigenrat der Bundesregierung gegen diese Einschränkung ausgesprochen. Selbst die Erfahrungen der viel zu geringen öffentlichen Investitionen in Deutschland konnten nicht verhindern, dass durch den Fiskalpakt vergleichbare Regelungen mittlerweile fast in ganz Europa beschlossen wurden.

Die Einführung einer „goldenen Regel“ auf europäischer Ebene könnte beitragen, die kurz- und langfristigen Probleme der aktuellen Budgetpolitik zu entschärfen. Denn damit würden die Mitgliedstaaten zu einer weniger beschäftigungsfeindliche Fiskalpolitik gezwungen, sie könnten gesamtwirtschaftlich wertvolle Investitionen tätigen und so das Potential der langfristigen wirtschaftlichen Entwicklung stärken, ohne die grundlegenden Zielsetzungen des Fiskalpakts zu vernachlässigen.

Europaweiter Investitionsschutz erfordert politischen Willen

Die rechtliche Umsetzung der Einführung einer „goldenen Regel“ wäre nicht schwierig. Die europäische Kommission müsste erstens in ihrer Definition des strukturellen Budgetdefizits die öffentlichen Investitionen herausrechnen. Zweitens müssten die Investitionen im Rahmen des Verfahrens zur Korrektur „übermäßiger“ Defizite von Kommission und Rat stärker berücksichtigt werden. Dabei wären nur einige Details politisch zu klären:

  • Natürlich ist der Begriff der öffentlichen Investitionen unscharf und es gibt auch eine Reihe von laufenden Ausgaben mit investivem Charakter, etwa im Bereich der Aus- und Weiterbildung. Sie sollten allerdings wegen des hohen Personalanteils mittelfristig sinnvollerweise aus den laufenden Steuereinnahmen finanziert werden.
  • Zudem sollten die kalkulatorischen Abschreibungen abgezogen werden, um nur die Nettoinvestitionstätigkeit des Staates zu fördern.
  • Sinnvollerweise sollten zudem Militärinvestitionen ausgenommen werden, da von ihnen in der Regel keine positive ökonomische und soziale Wirkung ausgeht.
  • Hinzuzurechnen sind Investitionszuschüsse an Unternehmen im öffentlichen Besitz

Die Aufnahme der goldenen Regel in das Regelwerk der EU wäre ein erheblicher Fortschritt, vor allem für die Krisenländer. Für Österreich würde sich aufgrund des geringen Volumens der Nettoinvestitionen unmittelbar wahrscheinlich kein merklich höherer Budgetspielraum ergeben. Die Beachtung der goldenen Regel würde allerdings Spielraum für die Investitionstätigkeit – und damit die Förderung von Beschäftigung und langfristiger Leistungsfähigkeit – des öffentlichen Sektors eröffnen.