Moderne Lösungen in der Arbeitszeitpolitik

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Charlotte Reiff und Adi Buxbaum, 14. März 2017

Vor dem Hintergrund der aktuellen Arbeitszeitdebatte lohnt es sich, die Fakten zur Erwerbsarbeitszeit genauer zu analysieren. Das hat nun das WIFO mit einer aufwändigen Studie (2/2017) getan. Sie zeigt eine Reihe von Herausforderungen: die Vielfalt der Beschäftigungsformen, die alternsgerechte Erwerbsintegration Älterer und das Ziel der Gleichstellung zwischen den Geschlechtern. Um diesen zu begegnen, braucht es eine moderne und progressive Arbeitszeitpolitik.

Die gegenwärtige Arbeitszeit-Diskussion beschäftigt sich fast ausschließlich mit der Flexibilisierung der Arbeitszeit nach betrieblichen Bedürfnissen. Die Autorinnen der WIFO-Studie haben einen anderen Fokus: Nämlich darauf, welche Faktoren das Ausmaß der Erwerbsarbeitszeit aus ArbeitnehmerInnensicht bestimmen. Dabei wird deutlich, dass  nicht nur ökonomische Notwendigkeit und Einkommenshöhe, sondern auch von der Verteilung der Betreuungsarbeit, gesellschaftlichen Normvorstellungen und individuellen Präferenzen relevant sind.

Es entsteht so ein Bild von vielen verschiedenen Perspektiven und Interessen, die Einfluss auf die Regulierung von Arbeitszeit haben und deren Ausgleich zentral für eine legislative Reform ist.

Grafik 1: Perspektiven auf Arbeitszeit

Teil 1: Status quo der Arbeitszeitverteilung in Österreich

Herkömmliche Faktenchecks muten mitunter schwer leserlich und zu „datenlastig“ an, die empirische Aufarbeitung der Arbeitszeitverteilung des WIFO liest sich hingegen wie eine fundierte Werbeeinschaltung für den enormen Arbeitseinsatz der ArbeitnehmerInnen in Österreich und beleuchtet gleichzeitig den institutionellen und arbeitsorganisatorischen Nachholbedarf.

ArbeitnehmerInnen als Standortvorteil

Stünden bei einer evidenzbasierten, europäischen Standortdebatte nur der Arbeitseinsatz und die Leistungsbereitschaft im Fokus, so käme man nur schwer an den vorteilhaften Eigenschaften der ArbeitnehmerInnen in Österreich vorbei.

Die letztverfügbaren Daten stammen aus dem Jahr 2015 und sollen nur als exemplarische Highlights verstanden werden: 3. längste Arbeitszeit in der EU, Bereitschaft zur Leistung von 252 Mio. Mehrarbeits- und Überstunden pro Jahr, enorme zeitliche Flexibilität – v.a. hinsichtlich Lage und Ausmaß. [Siehe: Fact Sheet Arbeitszeitrealitäten]

Strukturelle Schwächen und eher gleichstellungsfeindliche „Normen“

Diese Leistungsbereitschaft ist umso beachtlicher, als nach wie vor beträchtliche Hürden im Alltag bestehen: am augenscheinlichsten ist der Nachhohlbedarf in Österreich beim bestehenden Angebot sozialer Infrastruktur und bei Fragen der „Arbeitsorganisation“ in den heimischen Unternehmen.

 Während Fortschritte bei der flächendeckenden, qualitativ hochwertigen und v.a. leistbaren Bereitstellung von Sozialen Dienstleistungen (z.B. Kinderbetreuung, Pflegeeinrichtungen etc.) mittelfristig absehbar sind – vgl. auch jüngste Initiativen in Richtung eines aufgabenorientierten Finanzausgleichs im Bereich der Kinderbetreuung – ist aus heutiger Sicht ein breiter Paradigmenwechsel in Richtung einer gleichstellungsorientierten Gesellschaftspolitik bzw. einer frauenunterstützenden, betrieblichen Personalpolitik bzw. Arbeitsorganisation nicht in Sichtweite. Die „klassischen“ Forderungen der Wirtschaftsvertreter nach einem möglichst zuschlagsfreien 12h-Arbeitstag geben entsprechend Anlass zur Sorge, dass die Interessenvertretung der Wirtschaft – oft nicht die Unternehmen selbst! – auf der Fortschrittsbremse stehen.

Im Bereich der Arbeitsorganisation bzw. der Unternehmenskultur dürften sich in den letzten Jahren „Standards“ und „Normen“ verfestigt haben, die eher als gleichstellungsfeindlich zu bewerten sind: Während 9 von 10 Männern in einem Vollzeitjob arbeiten und damit implizit eine „Vollzeit-Norm“ für Männer besteht, bei der mitunter auch überlange Arbeitszeiten anfallen, scheint sich bei Frauen ein Trend Richtung (unfreiwilliger) Teilzeit-Beschäftigung mit vielen Nachteilen (oft unzureichende soziale Absicherung, Abhängigkeiten im Haushaltsverbund, eingeschränkte Karrierepfade etc.) etabliert zu haben.

Frauen im Haupterwerbsalter – trotzdem Teilzeit!?

Das WIFO führt bei seiner Analyse der altersspezifischen Teilzeitquoten in Europa an, dass Österreich ein besonderes – negatives! – Spezifikum aufweist: Nur in Österreich weisen Frauen im Haupterwerbsalter (25 bis 49 Jahre) eine höhere Teilzeitquote auf als in jüngeren oder älteren Altersgruppen (siehe Grafik 2)!

Grafik 2: Teilzeitquote der Beschäftigten nach Altersgruppen und Geschlecht, Auswahl an den EU-Ländern mit der höchsten Teilzeitquote

Quelle: WIFO (2017), S 57; eigene Darstellung

Dieser Befund deutet auf multiple Dysfunktionalitäten hin: von den bereits kurz angedeuteten mangelnden öffentlichen/betrieblichen Rahmenbedingungen zur Vereinbarkeit von Beruf und Familie, rückschrittliche Zuschreibungen an die beiden Geschlechter (z.B. Frauen müssen noch immer den Löwinnenanteil von unbezahlter Haus- und Betreuungsarbeit stemmen), bis hin zu männlichen Selbstüberschätzungs- und Selbstausbeutungstendenzen in der Arbeitswelt und noch „funktionierenden“ Flexibilitätspuffern in den Unternehmen (bei Männern: eher die Bereitschaft zur Überstundenleistung; bei Frauen: die Bereitschaft zu Teilzeitarrangements).

12-Stunden-Arbeitstag – eine realistische Rückschrittsperspektive?

Sollte sich die Wirtschaftsseite aufgrund der aufrechten Machtasymmetrie, die zu Zeiten hoher Arbeitslosigkeit besonders hoch ist, im Diskurs um den 12-Stunden-Arbeitstag durchsetzen – d.h., u.a. weitgehender Entfall von Zuschlägen bis zu 1,5 Mrd. € pro Jahr, weniger Zeitautonomie der ArbeitnehmerInnen u.v.m. –, würden sich die geschlechtsspezifischen, ungleichen „Norm-Arbeitszeitprofile“ zunehmend verfestigen. Mit der damit verbundenen verschärften Polarisierung der Arbeitszeitverteilung geht letztendlich auch eine zugespitzte Polarisierung der Einkommen und Lebensrealitäten einher. Eine progressive Gleichstellungs-Agenda wäre dadurch wohl für Jahrzehnte obsolet und die soziale Frage würde sich für Frauen angesichts der erwerbszentrierten sozialen Absicherung durch die Dominanz des Sozialversicherungsprinzips selbst in 21. Jahrhundert in voller Härte stellen.

Jüngste arbeitsmedizinische Erkenntnisse bestätigen auch, dass der Ermüdungszustand von Menschen nach einem 12-Stunden-Arbeitstag kaum bzw. nur schwer durch die verbleibende Tagesfreizeit abgebaut werden kann. Gleichzeitig steigen die Unfallgefahr sowie Gesundheitsrisiken und auch die Fehlerhäufigkeit nimmt zu. Damit gibt es nicht einmal ein nachvollziehbares betriebswirtschaftliches Argument, das den 12-Stunden-Arbeitstag legitimieren könnte!

Teil 2: Optionen für eine moderne Arbeitszeitpolitik

Schon jetzt gibt es eine Fülle von Regelungen und Instrumenten aus unterschiedlichen Politikbereichen, die die Erwerbsarbeitszeit beeinflussen. Das sind nicht nur arbeitsvertragsrechtliche Instrumente, wie All-in-Vereinbarungen, und steuer- und sozialrechtliche Regelungen, wie etwa die Geringfügigkeitsgrenze und steuerliche Behandlung von Überstunden, sondern auch familienpolitische Arbeitszeitoptionen, wie Elternteilzeit und Pflegekarenz und arbeitsmarktpolitische Maßnahmen, wie die Altersteilzeit und Bildungsteilzeit (vgl. WIFO 2017, 64). Diese Maßnahmen spiegeln nicht nur die Fülle an politischen Handlungsfeldern, sondern auch die wechselnden Zeitpräferenzen von Arbeitnehmern und Arbeitnehmerinnen wieder. Die Erkenntnis, dass moderne Arbeitszeitpolitik diese Präferenzen in die Gestaltung von Arbeitszeit und von gesellschaftlichen Rahmenbedingungen einbeziehen muss, ist zentral.

In der WIFO-Studie kristallisieren sich zwei wesentliche Faktoren moderner Arbeitszeitpolitik heraus, nämlich die Berücksichtigung von Lebensphasen und die Gleichstellungsorientierung.

Orientierung an den Lebensphasen der Menschen

Erwerbsarbeitszeit ist nur ein Teil unseres Zeitbudgets, das wir je nach Lebensphase unterschiedlich gewichten. Neben Kindern und Familie, spielen dabei auch Freiwilligenarbeit, politisches Engagement oder Freizeitaktivitäten eine wichtige Rolle. Durch Änderungen in Familienmodellen, die Alterung der Erwerbsbevölkerung und zunehmende Bedeutung von Weiterbildung zum Erhalt der Beschäftigungsfähigkeit, erscheint es immer wichtiger den unterschiedlichen Lebensphasen auch in der Arbeitszeitpolitik Rechnung zu tragen (vgl. WIFO 2017, 61f):

Beispiele für Möglichkeiten die Arbeitszeit an Lebensphasen anzupassen

  • Bildungskarenz und Bildungsteilzeit
  • Fachkräfte- und Selbsterhalterstipendium
  • Elternteilzeit
  • Pflegekarenz und Pflegeteilzeit
  • Altersteilzeit
  • Wiedereingliederung
  • Freizeitoptionen in Kollektivverträgen

Die bestehenden Möglichkeiten die Arbeitszeit an Lebensphasen auszurichten sind in Österreich bisher auf verschiedene Weise limitiert. So haben einige Maßnahmen nur einen zeitlich sehr eingeschränkten Umfang, sind nicht über Rechtsanspruch zugänglich, sind nicht existenzsichernd, sind nur in bestimmten Branchen vorhanden oder es gibt schlicht entgegengesetzte Arbeitszeitnormvorstellungen und Informationsmangel über gegebene Optionen. Lebensphasenorientierung als Maxime würde für eine Reform der Arbeitszeit bedeuten, „sich ändernden Arbeitszeitpräferenzen und Arbeitszeitvermögen im Lebensverlauf“ anzupassen und „Optionen für eine temporäre Freistellung oder Arbeitszeitreduktion zu bieten“ (WIFO 2017, 98). In der Studie wird als ein Reformansatz, um dem gerecht zu werden die rechtliche Verankerung von Wahlarbeitszeit mit einer Vorlaufzeit von drei Monaten diskutiert. Abgesehen von einem Beispiel aus der betrieblichen Praxis (vgl. WIFO 2017, 70), sind die Rahmenbedingungen für eine etwaige Umsetzung – beispielsweise innerhalb eines Wochenstundenkorridors – noch weitgehend unklar. Als Horizont zur Orientierung kann Wahlarbeitszeit aber jedenfalls dienen.

Soziale Sicherheit für beide Geschlechter durch gerechte Arbeitszeitverteilung

Die Autorinnen der Studie betonen einen wichtigen Aspekt: Lebensphasenorientierung kann nicht per se auch als Instrument der Gleichstellung betrachtet werden. So steht sie beispielsweise insofern der Gleichstellung entgegen, als es hauptsächlich Frauen sind, die in bestimmten Lebensphasen ihre Arbeitszeit reduzieren (vgl. WIFO 2017, 97). Und im Gegensatz zu den limitierten Möglichkeiten Arbeitszeit nach den Lebensphasen zu gestalten, gibt es hinsichtlich Gleichstellung von Männern und Frauen noch viel weniger tatsächlich vorhandene Optionen und Anreize. Um die bestehende geschlechtsspezifische Aufteilung von Erwerbsarbeitszeit und Betreuungspflichten zu verändern, sind jedoch einige Ansätze denkbar, die zum Teil auch in der Studie angesprochen werden:

  • Einschränkung des maximalen Kinderbetreuungsgeld-Bezugszeitraums
  • Ausweitung der exklusiven Bezugszeiten von Männern
  • steuerliche Anreize für Paare, die die Arbeitszeit zur Kinderbetreuung gleichermaßen reduzieren
  • Rechtsanspruch auf einen Kinderbetreuungsplatz
  • Kinderbetreuungsangebot, das mit den generellen Erwerbsarbeitszeiten kompatibel ist
  • andere finanzielle Anreize zur Inanspruchnahme von Elternteilzeit
  • Anregungen aus der deutschen Diskussion über Familienarbeitszeit
  • Recht auf Aufstockung der Arbeitszeit bei Teilzeitbeschäftigung
  • Einkommenstransparenz
  • Verteilung von Überstundenaufkommen

Die Autorinnen weisen zu Recht darauf hin, dass Arbeitszeitpolitik nicht nur durch rechtliche Rahmenbedingungen, sondern auch zu einem großen Teil von sozialen Normen beeinflusst wird. Diese können nicht durchgesetzt werden, sondern entwickeln sich zeitversetzt dadurch, dass eine Mehrheit der Bevölkerung bestimmte Optionen akzeptiert und lebt (vgl. WIFO 2017, 63). Es wäre erstrebenswert, wenn sich Überstunden nicht mehr an der „Bruchlinie“ Geschlecht zu differenzieren, sondern nach Lebensphasen. Oder wenn es einfach selbstverständlich wäre, dass Männer und Frauen sich die Karenz gleich aufteilen (können). Das wäre für Unternehmen und ArbeitnehmerInnen eine sinnvolle und moderne Arbeitszeitgestaltung.

Fazit

Der bewusste Bruch mit den dominanten, sozialen und betrieblichen Mustern wäre nicht nur hinsichtlich der gegebenen, geschlechterspezifischen Ungleichheit der Arbeitszeitverteilung wünschenswert, sondern würde dem Arbeitsmarkt insgesamt – insbesondere älteren ArbeitnehmerInnen – zugutekommen und implizit auch einen wesentlichen, positiven Beitrag für den sozialen Zusammenhalt in der Gesellschaft leisten.