Lohnpolitik ohne Grenzen

Vera Glassner, 8. Juli 2016

Vera GlassnerDie Kompetenz für die Lohnpolitik liegt in der EU auf der nationalen Ebene. Zwar gibt es auf der EU-Ebene die Möglichkeit für  „Rahmenabkommen“, in denen Mindeststandards in Bereichen der Arbeitspolitik festgelegt werden können. Kernarbeitsbedingungen  wie Löhne und Arbeitszeit sind jedoch weitestgehend ausgenommen. Es gibt aber einige bemerkenswerte Ausnahmen, in denen es den Sozialpartnern gelungen ist, transnationale tarifliche Abkommen abzuschließen.

Die Lohn- und Tarifpolitik ist in der EU eine Domäne der nationalen Sozialpartnerorganisationen. In einigen Ländern mit tripartistischer Lohnbestimmung sind auch die politischen Akteure beteiligt. Auf EU-Ebene wurden in den Jahren vor der Umsetzung der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion zwar Institutionen, die einen Rahmen für ein europäisches System der Arbeitsbeziehungen schaffen können, etabliert. Die europäischen Sozialdialoge ermöglichen beispielsweise den europäischen Dachverbänden der Arbeitnehmer- und ArbeitgeberInnen in gemeinsamen Verhandlungen „Rahmenabkommen“ zu Mindeststandards in Bereichen der Arbeitspolitik abzuschließen. Kernarbeitsbedingungen (Löhne, Arbeitszeit) sind von den Sozialpartnerverhandlungen jedoch weitestgehend ausgenommen. Es gibt jedoch einige bemerkenswerte Ausnahmen, in denen es den Sozialpartnern gelungen ist, transnationale tarifliche Abkommen abzuschließen.

Ausnahmefall grenzüberschreitende Lohnpolitik

Zu den Ausnahmen zählen die Rahmenabkommen zur Regulierung bestimmter Aspekte der Arbeitszeit in einigen Transportsektoren (Degryse 2015). In der Handelsschifffahrt wurde außerdem ein Rahmen für globale Tarifverhandlungen zwischen der Internationalen Transportarbeitergewerkschaft ITF und dem globalen Arbeitgeberverband der Seeschifffahrt (IMEC) vereinbart. Dieses institutionelle Arrangement ermöglicht die weltweite Koordinierung der Löhne und Arbeitsbedingungen eines großen Teils der Seeleute (Lillie 2004). Darüber hinaus können Sozialpartnerverhandlungen auf der Ebene transnationaler Unternehmen (TNU) geführt werden. Europäische Betriebsräte (EBR) sowie nationale und internationale (europäische und globale) Gewerkschaften schließen mit dem Konzernmanagement transnationale Unternehmensabkommen ab (http://www.ewcdb.eu/).

Widerstand der Konzerne

Gegenstand dieser Abkommen sind v.a. Unternehmensrestrukturierungen, aber auch lohnbezogene Themen wie die Beteiligung der Beschäftigten am Unternehmensgewinn und Bonussysteme. EBR haben sich aber als zu schwach erwiesen, um eine tarifliche Koordinierung auf transnationaler Unternehmensebene zu ermöglichen. Nur ein geringer Teil der EBR ist in der Lage – über die Funktionen der Arbeitnehmerinformation und -konsultation hinaus – mit der Managementseite in Verhandlungen zu treten.

Erschwerend kommt hinzu, dass die Gewerkschaften einer Ausweitung der tarifpolitischen Funktion von EBR ablehnend gegenüberstehen. Die europäischen Arbeitgeberverbände haben an einer transnationalen Koordinierung der Tarifpolitik kein Interesse; vor allem transnational operierenden Unternehmen treffen ihre Investitionsentscheidungen vor dem Hintergrund unterschiedlicher Niveaus der Löhne und Arbeitsstandards in den EU-Staaten. Tatsächliche oder angedrohte Standortverlagerungen verleihen dem Management einen Vorsprung in der Verhandlungsposition gegenüber den Arbeitnehmervertretungen, deren Mitgliederbasis national verankert ist und die, vor allem in Zeiten angespannter Arbeitsmärkte, die Standortinteressen lokaler Belegschaften vertreten.

Asymmetrien: Europäische Kommission gegen die Gewerkschaften

Die Europäische Kommission unterstützt eine wettbewerbsorientierte Lohnpolitik, wie sie auch von TNU und europäischen Arbeitgeberverbänden gefordert wird. Dabei fordert sie die Sozialpartnerorganisationen dazu auf, Lohntarifverträge abzuschließen, die nominelle Lohnsteigerungen im Einklang mit der Preisstabilität vorsehen, und qualifikationsbezogene, regionale sowie sektorale Produktivitätsdifferentiale berücksichtigen. Die meisten Gewerkschaften hingegen bekennen sich zu einer produktivitätsorientierten Lohnpolitik, die einen Lohnunterbietungswettbewerb zwischen den EU-Staaten verhindert und eine Beteiligung der Beschäftigten am Produktivitätswachstum garantiert.

Die Interessen- und Machtasymmetrie wird auch auf Ebene der EU-Institutionen deutlich. Im Gremium des sog. „Makroökonomischen Dialogs“, in dem sich Vertreter von Kommission, Rat, Europäischer Zentralbank und der europäischen Sozialpartner zur Abstimmung der Lohnpolitik mit der Geld- und Fiskalpolitik in der Eurozone beraten, ist die Gewerkschaftsseite de facto einflusslos. Angesichts des Desinteresses der Arbeitgeberseite und mangelnder institutioneller Unterstützung auf EU-Ebene haben die nationalen und europäischen Gewerkschaften begonnen, ihre Tarifpolitiken unilateral über die Grenzen hinweg  zu koordinieren. Da in der Eurozone der Mechanismus der Währungsabwertung zur Verbesserung bzw. Wiederherstellung der Kostenwettbewerbsfähigkeit nicht mehr zur Verfügung stehen würde, befürchteten die Gewerkschaften eine Intensivierung des  Wettbewerbsdrucks auf die Löhne und Arbeitsbedingungen.

Um einen Lohnsenkungswettlauf zu vermeiden, begründeten die Gewerkschaften Initiativen zur transnationalen Koordinierung der Lohnpolitik. Kern dieser Ansätze war die Verabschiedung „Tarifpolitischer Leitlinien“, die eine Orientierung der Lohnerhöhungen im Ausmaß der Summe der Steigerungen der durchschnittlichen Gesamtproduktivität und der Inflationsrate vorsieht. Diese gewerkschaftlichen  Lohnkoordinierungsinitiativen blieben jedoch auf Industriebranchen wie die Metallindustrie sowie auf Länder mit ähnlichen Tarifsystemen und tarifpolitischen Traditionen (wie Nordeuropa, Deutschland, Österreich, Belgien und die Niederlande) beschränkt.

Perspektiven seit der Krise

Mit dem EU-Beitritt der ost- und mitteleuropäischen Staaten, in denen unkoordinierte und disorganisierte Arbeitsbeziehungen (z.B. fehlende Arbeitnehmerorganisationen, schwache und zersplitterte Gewerkschaften, Tarifverhandlungen auf Unternehmensebene, geringe Tarifbindungsraten) dominieren, sind die transnationalen Koordinierungsbemühungen der Gewerkschaften an ihre Grenzen gestoßen. Kontinuierlich sinkende Organisationsgrade und die jüngsten Arbeitsmarkt- und Beschäftigungskrisen haben die finanziellen und personalen Ressourcen sowie die Legitimität für transnationale Aktivitäten verringert.

Auch die Entwicklungen auf EU-Ebene waren nicht förderlich für gewerkschaftliche Koordinierungsstrategien. Der als Reaktion auf die Schulden- und Fiskalkrise geschaffene Rahmen der „EU Economic Governance“ zur Forcierung der wirtschaftspolitischen Koordinierung ist einseitig auf die Kontrolle von Haushalts- und Leistungsbilanzdefiziten ausgerichtet (während Überschüsse weit weniger im Fokus der Überwachungsprozeduren stehen). Die Eingriffe in die Tarifsysteme der südeuropäischen „Schuldnerländer“ wurden durch den strikten Kontroll- und Überwachungsrahmen legitimiert – gegen die in den EU-Verträgen festgeschriebene tarifpolitische Autonomie der nationalen Sozialpartner.

Mehr Anstrengungen nötig

Als Fazit bleibt festzuhalten, dass die Tarifpolitik, neben anderen haushalts- und steuerpolitischen Maßnahmen, einen Ausweg aus der gegenwärtigen Wachstumskrise eröffnen könnte. Klar ist auch, dass sich durch die Internationalisierung der Märkte das Feld der Lohnpolitik geöffnet hat und es zu einer Veränderung der Machtverhältnisse gekommen ist. Gewerkschaften, ebenso wie kleinere und transnational weniger mobile Unternehmen, müssen mehr Ressourcen einsetzen und stärkere Anstrengungen unternehmen, um ihr Interesse an einer koordinierten Lohnpolitik durchzusetzen. Neben der Stärkung und Wiederherstellung nationaler tarifpolitischer Institutionen können arbeitnehmerseitige Akteure transnationale Institutionen der Kooperation und Solidarität wie Eurobetriebsräte, transregionale tarif- und arbeitspolitische Kooperationen aufbauen (Glassner et al. 2016) und so, zumindest in transnationalen Unternehmen, bestimmten Branchen und Regionen ein Gegengewicht zur wettbewerbsbasierten Lohnpolitik schaffen.

Degryse, C. (2015) The European sectoral social dialogue: an uneven record of achievement? Working Paper 2015.02, Brüssel, Europäisches Gewerkschaftsinstitut.

Lillie, N. (2004) Global Collective Bargaining on Flag of Convenience Shipping, British Journal of Industrial Relations 43(1): 47-67.

Glassner, V., Pernicka, S. und Dittmar, N. (2016) „Arbeit am Konflikt“ – eine Fallstudie zum Europäischen Betriebsrat von General Motors, WSI-Mitteilungen 4/2016, 264-272.