Kapitaleinkommen höher besteuern – bröckelt die Unantastbarkeit?

Sarah Godar und Achim Truger, 25. Oktober 2016

Steuerpolitik, BudgetpolitikBesteuerung von Kapitaleinkommen, Fiskalpolitik, öffentliche Haushalte, Verteilung, SteuernSeit der Krise kam es in einigen EU-Ländern wieder zu Steuererhöhungen auf persönliche Kapitaleinkommen, und auch der Steuersenkungswettlauf bei den Unternehmenssteuern verlangsamte sich. Gleichzeitig nahmen internationale Kooperationsbemühungen gegen Steuerhinterziehung und -umgehung deutlich an Fahrt auf. Kürzlich meldeten sich selbst aus der OECD Stimmen, die eine stärkere steuerliche Heranziehung von persönlichen Kapitaleinkommen erwogen. Von einem verteilungspolitischen Durchbruch kann zwar keine Rede sein – dennoch bieten die jüngsten Steuertrends Anknüpfungspunkte für eine Neuvermessung des Möglichen. Umso erstaunlicher, dass in Österreich ausgerechnet jetzt wieder über eine Unternehmenssteuersenkung diskutiert wird.

Erhöhung der Steuern auf private Kapitaleinkünfte vor allem in den GIIPS-Ländern

Mit dem Argument, Kapitalerträge ließen sich nicht höher besteuern, weil sie sonst sofort außer Landes zögen, wurden Kapitaleinkommen steuerlich privilegiert und einer Erhöhung von Kapitalertragsteuern lange Zeit entgegengewirkt. Unter dem Konsolidierungsdruck nach der Finanzkrise schien diesem Argument allerdings weniger Bedeutung beigemessen zu werden. So erhöhten zB Belgien und Finnland die Steuersätze auf Kapitaleinkommen von 15 auf 21 bzw. von 28 auf 30 Prozent und führten sogar eine leichte Progression ein: In Belgien wurde eine zusätzliche Solidaritätsabgabe von 4 Prozent auf Kapitaleinkommen von über 20.020 Euro erhoben, während Finnland einen zweiten regulären Steuersatz von 32 Prozent auf besonders hohe Kapitaleinkommen einführte. Ähnliche Maßnahmen wurden auch in Irland, Italien, Portugal und Spanien umgesetzt. Frankreich beschloss ab 2013 die Rückkehr zur Integration der Kapitaleinkommen in die progressive Einkommensteuer, wobei allerdings einige Ausnahmen und Sonderregelungen zu beachten sind. Eine ähnliche Maßnahme wird nun auch in Deutschland diskutiert.

Die Gesamtsteuerlast auf Dividenden, die bereits die Belastung der Gewinne auf Unternehmensebene mit einbezieht, war im Jahrzehnt vor der Krise in fast allen EU-Ländern gesunken. Seit 2008 kam es jedoch zu Anhebungen in Belgien, Finnland, Frankreich, Griechenland, Irland, Italien, Portugal, der Slowakei und Spanien.

Diese Entwicklungen können zwar nicht als progressive Umorientierung in der Steuerpolitik gewertet werden, denn sie erfolgten in der Regel im Rahmen umfassender Steuererhöhungsprogramme, bei denen auch die unteren und mittleren Einkommen nicht verschont blieben. Dennoch zeigen sie, dass einige Regierungen eine Mehrbelastung auch von Kapitaleinkommen für machbar hielten.

Kapitaleinkommen Gesamtbesteuerung KöSt KESt

Quelle: OECD (2016) Tax Database.

Entschlossenere Maßnahmen zur Bekämpfung der internationalen Steuerflucht

Unter dem entsprechenden politischen Druck sahen also einige EU-Länder bereits nationale Spielräume für eine Erhöhung der der Besteuerung von persönlichen Kapitaleinkommen. Diese Spielräume dürften sich in Zukunft noch erhöhen. So unterzeichneten mittlerweile 84 Staaten und Gebiete die von G20 und OECD initiierte multilaterale Vereinbarung über den automatischen Informationsaustausch über Finanzkonten (MCAA).

Im Zuge dessen beschloss die Europäische Union, den automatischen Informationsaustausch, den es zuvor nur im Rahmen der EU-Zinsrichtlinie gegeben hatte, auch auf andere Arten von Kapitaleinkommen auszudehnen. Auch Luxemburg und Österreich, denen im Rahmen der Zinsrichtlinie Sonderregelungen gewährt worden waren, erklärten sich zur Teilnahme bereit. Die Schweiz, ohne deren Beteiligung die Effektivität eines solchen Vorhabens zweifelhaft erschienen wäre, schloss 2015 ein Abkommen zum automatischen Informationsaustausch mit der EU.

Außerdem gelang es der EU 2015 und 2016 entsprechende Abkommen mit Liechtenstein, San Marino, Andorra und Monaco zu besiegeln. Das Inkrafttreten der neuen Vereinbarungen wird die Steuerhinterziehung für EU-Bürger_innen erschweren und damit die effektive Besteuerung privater Kapitaleinkommen erleichtern.

Beitrag der Unternehmen bleibt umkämpft

Der internationale Steuersenkungswettlauf bei der Besteuerung von Unternehmensgewinnen hat sich infolge der Krise verlangsamt. Die nominalen Steuersätze auf Unternehmensgewinne sanken seit 2008 im EU-Durchschnitt nur um 1,2 Prozentpunkte, im Vergleich zu 8 Prozentpunkten zwischen 2000 und 2008. Unterdessen scheint sich ein sinkender Beitrag der Unternehmenssteuern zu den Gesamtsteuereinnahmen im EU-Durchschnitt zu verfestigen. Zwar kletterte der Anteil der Kapitaleinkommen am BIP wieder auf ein ähnlich hohes Niveau wie vor dem Wirtschaftsboom der Jahre 2004 bis 2008. Der Anteil der Unternehmenssteuern an den Gesamtsteuereinnahmen hat sich jedoch nicht erholt. Im Unterschied zum EU-Durchschnitt hat sich in Österreich zwar der Beitrag der Unternehmenssteuern wegen der besseren konjunkturellen Entwicklung seit 2010 leicht positiv entwickelt. Jetzt allerdings freiwillig auf Einnahmen zu verzichten, anstatt sie für öffentliche Investitionen einzusetzen, wäre riskant. So haben die 2000er Jahre in Deutschland gezeigt, dass hohe Unternehmensgewinne nicht automatisch zu höheren Privatinvestitionen führen, wenn die Binnennachfrage schwächelt.

Kapitaleinkommen, Profitquote, Gewinnquote, Unternehmenssteueranteil

Quellen: OECD Revenue Statistics (2016), AMECO Online Database (2016), eigene Berechnung für EU-15.

Immerhin hat aber die Toleranz gegenüber aggressiven Steuergestaltungen multinationaler Unternehmen in den letzten Jahren deutlich abgenommen. Zahlreiche Enthüllungen über die winzigen Steuerbeträge, die Marktriesen wie IKEA, Starbucks und Co. in EU-Mitgliedsländern entrichteten, haben einer breiten Öffentlichkeit verdeutlicht, dass das internationale System der Unternehmensbesteuerung reformbedürftig ist.

Entsprechend zielt die Anti-BEPS-Initiative der OECD darauf ab, bestehende steuerliche Ansprüche effektiver durchzusetzen. Es zeigt sich, dass der Beitrag der Unternehmen zur Finanzierung öffentlicher Ausgaben zwar nach wie vor umkämpft ist. Dennoch machen die Debatten deutlich, dass sich mit entschlossener internationaler Kooperation mehr erreichen ließe. Die Staaten sind der Globalisierung nicht hilflos ausgeliefert.

Effektive Besteuerung von Kapitaleinkommen als zentrale Herausforderung

Die effektive Besteuerung von Kapitaleinkommen bleibt eine zentrale Herausforderung für die progressive Steuerpolitik. Die beschriebenen Entwicklungen zeigen, dass bei entsprechendem politischen Druck deutlich mehr gestalterischer Spielraum bestand als zuvor häufig behauptet. Gleichzeitig wird der Anspruch, Kapitaleinkommen nicht aus ihrer Steuerpflicht zu entlassen, wieder mit mehr Nachdruck durchgesetzt – auch auf internationaler Ebene. Hier gilt es anzuknüpfen anstatt vor vermeintlichen Sachzwängen zu resignieren – oder sogar noch eine neue Runde im Steuersenkungswettbewerb einzuläuten.