Investor-Staat-Klagen im Finanzsektor: Staaten auf der Verliererbank!

Elisabeth Beer, 9. März 2015

Beer_Elisabeth_100x100Die Frage, ob Investitionsschutzbestimmungen politische Entscheidungen zur Begrenzung von Finanz- oder Bankenkrise konterkarieren können, ist wohl nicht ganz unerwartet auch für Österreich aktuell geworden. Die insolvente Hypo-Alpe-Adria-Abbaueinheit Heta hat ihre Zahlungen eingestellt und die Finanzmarktaufsicht wird mit den Gläubigern einen Schuldenschnitt verhandeln. Unter den Gläubigern sind große ausländische Geldgeber wie die U.S.-amerikanische PIMCO-Investmentgruppe[1]. Würde  PIMCO sich überhaupt auf Schuldenschnittverhandlungen einlassen, wenn das Klagsprivileg aus einem Investitionsschutzabkommen auch die Einforderung der gesamten Investition ermöglicht?

Investitionsschutz im Finanzsektor

Investitionsschutzbestimmungen in bilateralen Investitionsschutzabkommen (BITs) und der dazugehörige Durchsetzungsmechanismus, das sogenannte Investor-Staat-Streitbeilegungsverfahren (ISDS), waren wiederholt Thema in den „wirtschaftspolitik-standpunkten“ : Ausländische Investoren genießen – auch wenn sie nur kurzfristig Geld in einer Firma veranlagen – das privilegierte Klagsrecht, Staaten vor privaten Ad-hoc-Schiedsgerichten auf Schadenersatzzahlungen zu verklagen, wenn sie sich nicht „gerecht und billig“ behandelt und damit indirekt enteignet fühlen. Die öffentliche Meinung über die für solche Klagen zuständigen Schiedsgerichte ist verheerend: Sie werden als nicht demokratisch legitimierte Geheimgerichte, die mit parteilichen Schiedsrichtern in intransparente Verfahren entscheiden, wahrgenommen.

Dieser Beitrag will sich vertiefend mit den Klagen im Finanzsektor auseinandersetzen. Er zeigt auf, dass sich die Gläubiger, egal wie Regierungen auf Banken- und Budgetkrisen reagieren, trotz Bedrohung der Finanzstabilität das investierte Risikokapital von den SteuerzahlerInnen holen können. Grundlage der Klagen sind völkerrechtliche Verpflichtungen in den sogenannten BITs. Die BITs sehen einen überholten und überzogenen Investitionsschutz vor, der von ausländischen Geldgebern (missbräuchlich) genutzt wird, sich unabhängig von den sozio-ökonomischen Umständen schadlos zu halten. Dies verschärft naturgemäß die prekäre Finanzsituation von Krisenländern.

Auf europäischer Ebene werden derzeit die Klagsprivilegien ausländischer Investoren im Finanzsektor im Zusammenhang mit den Handels- und Investitionsabkommen mit Kanada (CETA) und mit den USA (TTIP) diskutiert. Die Europäische Kommission hat einen Filtermechanismus eingeführt, der Gläubigerklagen bei Notmaßnahmen verhindern soll. Doch kann der Filter die Klagen auch wirklich abwenden, sodass auch die beteiligten Gläubiger einen solidarischen Beitrag zur Bewältigung der Krisensituation leisten? Dies wird in Folge kritisch hinterfragt.

Fall 1: Staat rettet Systembank in der Finanzkrise – Kleinaktionär klagt wegen Enteignung

Als im Zuge der Finanzkrise im Jahr 2008 die belgisch-holländische Bankengruppe implodierte, sah sich Belgien gezwungen, auch gegen den Willen einiger Kleinaktionäre den belgischen Teil der Bankengruppe zur allgemeinen Finanzmarktstabilisierung zu retten. Hierfür wurden aus Steuermitteln 4,7 Mrd. Euro aufgebracht. Diese Teilverstaatlichung ist aus Sicht der chinesischen Versicherungsgesellschaft Ping An, die 10 Prozent der Fortis-Aktien hält, ein massiver Eingriff in ihre wirtschaftlichen Interessen. Sie wertet den Aktien-Wertverlust von 90 Prozent zum Zeitpunkt der Bankenrettung als Quasi-Enteignung ihrer Investition. Daher hat Ping An 2012 Belgien vor dem internationalen Schiedsgericht ICSID (angesiedelt bei der Weltbank) auf 2,3 Mrd. US-Dollar verklagt. Grundlage für die Klage bietet das belgisch-chinesische BIT, wobei das Verfahren noch anhängig ist.

Im besten Fall haben die belgischen SteuerzahlerInnen nur Verteidigungs- und Verfahrenskosten in Höhe von 6 bis 8 Mio. US-Dollar zu zahlen, wenn Belgien die Schadensersatzzahlung erfolgreich abwehren kann. Denn bei den Schiedsgerichten ist es häufige Spruchpraxis, dass jede Partei die ihm erwachsenen Kosten selber trägt. Der schlimmste Fall wäre, dass die SteuerzahlerInnen zusätzlich zu den 4,7 Mrd. Euro Bankenrettung nochmals gute 2 Mrd. Euro zur Befriedigung eines Kleinaktionärs aufbringen müssen, der ohne die staatliche Intervention sein Geld verloren hätte oder sogar frisches Geld hätte nachschießen müssen.

Fall 2: Griechenland und Zypern verhandelten mit seinen Gläubigern einen Schuldenschnitt – doch Hedgefonds klagen auf satte Profite

Die slowakische Postová Bank und ihr Aktionär Istrokapitál SE will den Schuldenschnitt bei griechischen Staatsanleihen nicht akzeptieren. Die Bank hat Staatsanleihen im Wert von 500 Mio. Euro gekauft und verklagt nun Griechenland, obwohl die Papiere zum Zeitpunkt ihres Kaufs von Ratingagenturen bereits als »Schrott« eingestuft und der Schuldenschnitt somit in den Kaufpreis „eingepreist“ war. Der Bank bzw. ihrem Aktionär ist somit nur ein Buchwertverlust entstanden. Der behauptete Wertverlust von 53,5 %, den Postová Bank einklagt, ist daher eine spekulative Rendite!

Griechenland hat auf Grundlage eines nationalen Gesetzes das Bail-in (Rekapitalisierung durch Umwandlung von Gläubigerpositionen in Eigentumsrechte) durchgeführt und seine Gläubiger mit 50 % des Nominalwertes der Staatsanleihen abgefunden. Postavá Bank argumentiert aber, dass Griechenland die eingegangen Emissionsbedingungen für Staatsanleihen verletzt hätte. Folgen die Schiedsrichter dieser Argumentation, würde dies jegliche Entschuldung unmöglich machen, denn mit jedem einzelnen Gläubiger in Verhandlungen zu treten, ist schier ein Ding der Unmöglichkeit. So etwa ist es Argentinien ergangen. 180.000 Personen, die verschiedenste argentinische Staatspapiere gehalten haben, haben auf Grundlage des niederländisch-argentinischen BITs eine Sammelklage eingereicht und fordern Schadenersatzzahlungen in Milliarden-Dollar Höhe. Es wird kolportiert, dass Argentinien die KlägerInnen aufgefordert hat, einzeln zu klagen, da Sammelklagen in den bilateralen Abkommen nicht vorgesehen sind.

Das zweite europäische Krisenland, das wegen des vorgenommenen Schuldenschnitts verklagt wurde, ist Zypern. Die polnische Marfin Bank fordert 823 Mio. Euro Entschädigung. Beide Verfahren sind noch anhängig.

Fall 3: Kleinaktionär klagt wegen Ungleichbehandlung – weil der Staat die Bank nicht gerettet hat!

Saluka Investment, eine niederländische Investmentbank, hat Tschechien auf Grundlage des niederländisch-tschechischen BIT geklagt, weil 2001 die privatisierte Investicni a Postovni Banka (IPB) wohl vom Staat aufgefangen aber nicht gerettet worden ist. Der Minderheitsteilhaber Saluka sieht darin eine Ungleichbehandlung, da IPB nach Restrukturierung um 1 Krone an andere tschechische Banken verkauft wurde. Im Gegensatz dazu hat die tschechische Regierung in der Bankenkrise 2001 ihre drei Staatsbanken mit öffentlichem Geld gerettet.

Das Schiedsgericht hat Saluka Recht gegeben und Tschechien soll 236 Mio. US-Dollar zahlen. Wohl hat die tschechische Regierung im ICSID-Verfahren argumentiert, dass sie ihre Eigentümerpflichten bei den Staatsbanken nachgekommen sei und von IPB bzw. Saluka als Eigentümer dasselbe Verhalten erwartet hätte. Doch für die Schiedsrichter gelten offenbar keine gleichen Eigentümerpflichten!

Der Filtermechanismus für den Finanzsektor in CETA

Im bereits ausverhandelten CETA-Abkommen mit Kanada ist ein sogenannter Filtermechanismus vorgesehen, der die SteuerzahlerInnen davor bewahren soll, bei Bankenrettung oder Staatsschuldenschnitt zweimal zu zahlen. Es heißt, dass Staaten nicht daran gehindert werden sollen, angemessene Maßnahmen zur Sicherstellung und Stabilität des Finanzsektors oder zum Schutz der SparerInnen zu ergreifen. Daher kann ein verklagter Staat vor Einrichtung des Schiedsgerichts die Gläubigerklage dem sogenannten Finanzdienstleistungsausschuss vorlegen. Dieser entscheidet einvernehmlich, ob die regulatorischen Maßnahmen zur Bankenrestrukturierung oder zum Staatsschuldenabbau gerechtfertigt sind, und daher die Klage auf Entschädigung der Verlustbeteiligung abzuweisen ist oder nicht. In dem Ausschuss sitzen die Vertreter der Vertragsparteien, sprich Beamte. Sollte der Finanzdienstleistungsausschuss sich nicht einigen können, wird der CETA-Handelsausschuss damit befasst. Wenn auch hier kein Konsens erzielt werden kann, kann der Investor seine Klage einbringen.

Die Regelung, dass nur bei Konsens eine Investorenklage abgewiesen werden kann, gibt dem Vertragspartnerstaat viel Macht in die Hand. Im Regelfall sieht sich der jeweilige Sitzstaat des Investors als sein politischer Vertreter und wird für ihn Partei ergreifen. Kritisch ist auch, dass regulatorische Maßnahmen zur Krisenbewältigung vom Vertragspartner auf ihre Verhältnismäßigkeit geprüft werden. Nicht nur souveräne Rechte können hier verletzt, sondern auch machtpolitische Gegebenheiten ausgespielt werden. Ein Konsens wird in den Ausschüssen nicht leicht zu erzielen sein, was Rechtsunsicherheit für Krisenstaaten bedeutet.

Der hier vorgeschlagene Filtermechanismus ist daher unzureichend, um Klagsfälle wie weiter oben dargelegt zu verhindern. Das NAFTA-Abkommen (zwischen USA, Kanada und Mexiko) sieht einen ähnlichen Filtermechanismus mit dem wesentlichen Unterschied vor, dass, wenn in den Ausschüssen kein Konsens erzielt wird, ISDS nicht zulässig ist. Diese Regelung erhöht die Rechtsicherheit! Auch ist der Investitionsschutz im Finanzsektor im Rahmen von NAFTA limitiert.

Deutschland und Österreich haben in Anbetracht der möglichen Gläubigerklagen ein Nachverhandeln des CETA-Abkommens initiiert. Sie verlangen, dass Staatshaftungen bei Bankenrestrukturierung oder Bail-outs nicht einklagbar sein dürfen. Wie weit sie sich durchsetzen können, ist noch offen.

In Anbetracht der Tatsache, dass multinationale Konzerne wie auch internationale Gläubiger ISDS als Waffe zur Durchsetzung ihrer wirtschaftlichen Interessen einsetzen,  Investitionsschutzbestimmungen in Handels- und Investitionsabkommen grundsätzlich abzulehnen. Der Staat hat nichts zu gewinnen, sondern nur zu verlieren: Rechtsstaatlichkeit, Rechtssicherheit, souveräne Rechte zur Regulierung im Interesse des Allgemeinwohls, Steuergelder, Fairness und so einiges mehr.

Dieser Blogbeitrag erscheint auch in der kommenden Ausgabe der wirtschaftspolitik-standpunkte, welche hier abonniert werden können.

[1] Pacific Investment Management Company, LLC (PIMCO) ist eine Investmentgesellschaft  mit Sitz in Newport Beach in Kalifornien, USA.