Gesamtkonzernbesteuerung: eine Frage der Gerechtigkeit

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Philipp Gerhartinger, 4. Oktober 2016

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Das Thema Steuerbetrug ist in aller Munde. Zahlreiche Aufdeckungsgeschichten des Netzwerkes investigativer JournalistInnen haben in den letzten Jahren die Machenschaften großer Konzerne und reicher Privatpersonen ans Licht der Öffentlichkeit gebracht und einen Sturm der Entrüstung nach sich gezogen. Dabei existiert das Problem bereits viel länger und fungiert seit Jahren wie ein schwarzes Loch in den Steuersystemen vieler Nationalstaaten. Die Leidtragenden sind die ArbeitnehmerInnen, KonsumentInnen und Klein- und Mittelunternehmen. Sie müssen die Steuerausfälle kompensieren, sind von Leistungskürzungen überproportional betroffen und – im Falle der KMU – mit unfairen Wettbewerbsbedingungen konfrontiert. Berücksichtigt man nun noch die Dimension des Problems – die Europäische Kommission geht davon aus, dass in der EU jedes Jahr etwa eine Billion Euro durch Steuerhinterziehung und -vermeidung verloren gehen – wird deutlich, dass das Thema zu einer der bedeutendsten Fragen der Gerechtigkeit avanciert ist.

Öffentlicher Druck zeigt Wirkung

Die gute Nachricht: der öffentliche Druck scheint Wirkung zu zeigen. Nicht etwa die Einsicht der Politik oder das Verantwortungsgefühl der Unternehmen sind gestiegen – trotz der enormen Bedeutung des Problems haben die letzten Jahre gezeigt, dass erst gesellschaftlicher Druck zu ernsthaften Reformen führt. Die Aufdeckungsgeschichten wie etwa zu “Luxemburg Leaks“, „Offshore Leaks“, den „Panama-Papers“ oder zuletzt zu „Bahamas Leaks“ haben den Druck auf die handelnden AkteurInnen in der Politik und den Institutionen erhöht und zu teils überraschenden Wenden im Kampf gegen Steuerbetrug geführt – man denke etwa an das österreichische Bankgeheimnis. Insbesondere im Bereich der Steuerhinterziehung hat es dabei tatsächlich einen Quantensprung gegeben. Ab dem Jahr 2017 soll der lange Jahre auch von Seiten der AK geforderte multinationale automatische Informationsaustausch installiert werden. Informationen zu Kontoguthaben von Steuerausländern bei Finanzinstituten und daraus resultierende Kapitalerträge werden künftig automatisch unter den Finanzbehörden ausgetauscht. Es wird damit erheblich erschwert, Vermögen zum Zwecke der Steuerhinterziehung oder zur Verschleierung krimineller Quellen im Ausland vor dem heimischen Fiskus zu verstecken.

Informationsoffensive der AK

Auch die Arbeiterkammer hat sich die Gunst der Stunde zu Nutze gemacht und ihre Informationsoffensive zum Thema verstärkt. Gerade jetzt scheint ein ‚Window of Opportunity‘ aufgegangen zu sein, welches es zu nutzen gilt, um weitere Schritte im Kampf gegen internationalen Steuerbetrug zu erkämpfen. Neben einer einschlägigen Wanderausstellung der Arbeiterkammer Oberösterreich, die seit Jahresbeginn durch Oberösterreich und andere Bundesländer reist, hat erst vor wenigen Wochen eine groß angelegte Kampagne unter dem Titel „No to Tax Havens“, die sich für Steuergerechtigkeit statt Steueroasen einsetzt und in Kooperation von AK und ÖGB durchgeführt wird, gestartet.

Offene Baustelle: Steuervermeidung

Dies ist sehr zu begrüßen, denn insbesondere im Bereich der Steuervermeidung wurden zwar in den letzten Jahren ebenfalls einige sinnvolle Maßnahmen ergriffen, ein großer Paradigmenwechsel in der internationalen Gewinnbesteuerung steht jedoch noch aus. Nationale Maßnahmen, wie sie immer noch im Fokus stehen, sind zwar durchaus positiv, werden jedoch dem Problem der Gewinnverschiebung nicht gerecht. Es braucht eine gänzliche Umstellung des Systems der internationalen Gewinnbesteuerung. Solange Steuersysteme nationalstaatliche Souveränität bleiben, werden sie multinational agierenden Konzernen immer unterlegen bleiben. Wo eine Lücke geschlossen wird, findet die Beratungsindustrie der Multis eine neue Lücke, die legal genutzt werden kann. Die Umstellung auf eine Gesamtkonzernbesteuerung ist das einzige probate Mittel, um der internationalen Gewinnverschiebung wirklich einen Riegel vorzuschieben.

Derzeit wird ein Konzern aus steuerlicher Sicht nicht als eine Einheit betrachtet. In jedem Land wird ein separater steuerbarer Gewinn errechnet. Will ein Konzern nun in einem Land seinen Gewinn niedrig halten, etwa weil er in einem anderen Land günstiger oder gar nicht besteuert würde, hat er im bestehenden System eine Vielzahl an Gestaltungsmöglichkeiten, um den Gewinn buchhalterisch in eine „Steueroase“ zu verschieben. Er braucht etwa nur eine Niederlassung (vielfach auch ohne jegliche Büros oder MitarbeiterInnen) in einer Steueroase gründen und von dort aus anderen Konzernteilen Aufwendungen (etwa für Lizenzen, Markenrechte oder Finanzprodukte) in Rechnung stellen. Diese Aufwendungen verringern den Gewinn wo auch immer dies nötig erscheint und erhöhen ihn in der Steueroase, wo er nicht oder nur gering besteuert wird.

Multilaterales Agieren fehlt

Durch dieses Vorgehen können die Konzernriesen also relativ freizügig bestimmen, wo sie ihre Gewinne buchhalterisch gerne anfallen lassen wollen. Doch anstatt sich zusammenzutun und den Konzernen gemeinschaftlich entgegenzutreten, wurde es (auch innerhalb der EU) zur üblichen Praxis, dass sich die Staaten gegeneinander ausspielen lassen und jeder für sich den Konzernen immer bessere steuerliche und unternehmensrechtliche Konditionen anbietet, damit ein möglichst großer Teil des Gewinns ins eigene Land verschoben wird. Das geht sogar so weit, dass nach dem Bekanntwerden der rekordverdächtigen Nachzahlungsforderung in der Höhe von bis zu 13 Milliarden Euro, welche die EU-Wettbewerbskommission dem Konzernriesen Apple wegen wettbewerbsverzerrender Steuerdeals mit der irischen Finanzverwaltung auferlegt hat, nicht nur der Konzern selbst sondern auch der EU-Mitgliedsstaat Irland angekündigt hat, die Sache beim Europäischen Gerichtshof anfechten zu wollen. Die Iren versuchen vehement ihren schädlichen Steuerwettbewerb weiterzuführen.

Senkt ein Staat seine Steuersätze oder schafft ein neues Steuerzuckerl, ziehen aber andere nach. Der Druck, der von Steueroasen auf die Unternehmensbesteuerung anderer Länder ausgeübt wird, führt zu einem Wettlauf nach unten. Das lässt sich auch anhand statistischer Daten belegen. Zwischen 1995 und 2015 ist etwa der durchschnittliche nominelle Höchst-Körperschaftsteuersatz in der EU von 35,3Prozent auf 23 Prozent gedrückt worden.

Missverhältnis von Besteuerung und Wertschöpfung

Dies hat natürlich zur Folge, dass die Aufteilung der Gewinne heute auch in keinerlei Relation mehr zur Wertschöpfung der Konzerne in den einzelnen Ländern steht. Diese ist jedoch ein wichtiger Indikator für die Besteuerung von Gewinnen. Denn Staaten stellen den Unternehmen als Grundlage für deren Geschäfte wertvolle Infrastruktur zur Verfügung: Industrie- und Gewerbeflächen, Verkehrsanbindungen, öffentliche Bildungssysteme, qualifizierte Arbeitskräfte, Rechtssicherheit u.v.m. Durch die Praxis der Gewinnverschiebung erhalten sie für diese Vorleistungen aber immer weniger Gegenleistung von international agierenden Unternehmen. Es kommt zu einem Geschäft ohne Gegenleistung.

Das Beispiel des Schweizer Konzerns Kering (siehe Grafik) verdeutlicht, in welchem Missverhältnis etwa der Gewinn zur Beschäftigtenzahl durch die Verschiebungspraktiken münden kann. Kering lässt 70% des Gewinns in der Schweiz anfallen, dort sind jedoch nur 1,5 % der Beschäftigten tätig.

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Quelle: Das Magazin der Erklärung von Bern 01/2016

Eine Gesamtkonzernbesteuerung als probates Mittel

Eine Gesamtkonzernbesteuerung (engl.: Unitary Taxation) würde die x-beliebige Verschiebung von Gewinnen obsolet machen und die Besteuerung wieder in ein plausibles Verhältnis zur Wertschöpfung in den einzelnen Konzernteilen stellen. Die Idee besteht darin, den weltweiten Gewinn für ein Unternehmen zu errechnen und diesen dann, auf Basis von Wertschöpfungsindikatoren, auf die einzelnen Länder zur Besteuerung aufzuteilen. Als Indikatoren können etwa die Beschäftigtenzahl und/oder der Umsatz in einem Land dienen. Einer kleinen (Briefkasten-)Niederlassung in einer Steueroase, kann so, mangels Beschäftigter und lokal lukriertem Umsatz, auch nicht mehr ein Großteil des Gewinns zugeteilt werden. Der Gewinn würde genau im Verhältnis zur Wertschöpfung auf die Länder verteilt werden. Niedrige Steuersätze in Steueroasen könnten von den Konzernen so nur mehr bedingt genutzt werden, denn die Beschäftigten und der Umsatz etwa eines IKEA-Möbelmarktes lässt sich nicht einfach auf eine Insel verschieben. Die Beschäftigten werden eben dort benötigt, wo sie sind und der Umsatz fällt dort an, wo die Nachfrage abgeschöpft wird.

Ein Patt auf Ebene der EU

Von Seiten der EU-Kommission gibt es dazu auch bereits einen Richtlinienvorschlag. Innerhalb der EU spricht man jedoch nicht von der Unitary Taxation, sondern von der gemeinsamen konsolidierten Körperschaftssteuerbemessungsgrundlage – dem Wesen nach die selbe Idee, nur dass sie ausschließlich innerhalb der EU Geltung finden würde. Damit ist die EU Kommission der Industriestaatenorganisation OECD weit voraus, denn diese hat eine Gesamtkonzernbesteuerung nicht in ihren vieldiskutierten BEPS-Aktionsplan (‚base erosion and profit shifting‘) aufgenommen. Das Problem auf Ebene der EU ist nur, dass in Angelegenheiten der Gewinnbesteuerung das Einstimmigkeitsprinzip gilt, eben weil Steuerpolitik auch innerhalb der EU nationalstaatliche Kompetenz geblieben ist. Stimmt nun ein Land gegen den Vorschlag, wird dieser nicht umgesetzt. Angesichts der Tatsache, dass sich in der EU wesentliche Steueroasen wie etwa Luxemburg oder Irland befinden, scheint eine baldige Umsetzung des Vorschlags deshalb nicht in Sicht.

Dieses Beispiel zeigt auch, dass es in wesentlichen Politikfeldern einer Reform innerhalb der EU bedarf. Jedoch darf diese nicht in einer Rückführung politischer Kompetenz zum Nationalsaat münden, sondern in einer politischen Neuausrichtung der EU. Gerade in steuerlicher Hinsicht wird die EU die erforderlichen multinationalen Maßnahmen nur einführen können, wenn sie mit mehr Kompetenzen ausgestattet wird.