Europäische Dienstleistungskarte als neues Instrument für Scheinselbständige

Frank Ey, 9. Juni 2017

Mit der Einführung einer Europäischen Dienstleistungskarte soll die Erbringung grenzüberschreitender Dienstleistungen laut Europäischer Kommission maßgeblich erleichtert werden. KonsumentInnen, Arbeitssuchende und Unternehmen würden davon profitieren. Eine Analyse des Legislativtextes zeigt jedoch: Das Vorhaben könnte vor allem Scheinselbständigkeit und unredliche Wirtschaftstreibende fördern. ArbeitnehmerInnenorganisationen laufen dagegen bereits Sturm.

Hoher Anstieg bei grenzüberschreitenden Dienstleistungen

Schon die Begründung für den Legislativvorschlag ist nicht nachvollziehbar: Die Kommission behauptet, dass es nur wenige grenzüberschreitende Aktivitäten im Dienstleistungsbereich gibt. Vorliegende Daten zu grenzüberschreitend eingesetzten Beschäftigten (von Unternehmen entsandte ArbeitnehmerInnen) ergeben jedoch ein anderes Bild: Im Jahr 2015 wurden insgesamt 2,05 Millionen Entsendebescheinigungen ausgestellt. Die Anzahl von Entsendungen in eines oder mehrere EU-Staaten (gemäß Artikel 12 und 13 der Entsenderichtlinie) ist dabei zwischen 2010 und 2015 um rund 63,5% gestiegen. Diese Zahlen stammen dabei von der Europäischen Kommission selbst. Alleine nach Österreich wurden (per 2016) mehr als 192.000 Personen entsandt.

Herkunftsland des Dienstleisters erhält wichtige Kompetenzen

Die Karte soll auf eine große Bandbreite von Berufen Anwendung finden. So soll der Dienstleistungspass im Bausektor, bei der Gebäudereinigung, EVD-Diensten, ReisedienstleisterInnen, Werbung und in der Autovermietung zum Einsatz kommen.

Mittels elektronischer Plattform kann der Dienstleister eine Karte für die Tätigkeit in einem anderen EU-Land beantragen. Die Karte dient als Nachweis dafür, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für das Tätigwerden im Aufnahmeland erfüllt werden.

Dem Herkunftsland des Dienstleisters wird dabei eine ganz wesentliche Rolle eingeräumt: So soll die Behörde des Herkunftslands alle Dokumente die für die Ausstellung der Karte erforderlich sind, überprüfen. Dabei soll die Vorlage von Kopien reichen. Eine Korrespondenz des Herkunftslandes mit dem Aufnahmemitgliedstaat ist zwar vorgesehen. Die Bewertung des Antrags durch das Aufnahmeland hängt dabei aber wesentlich von den Vorarbeiten der Herkunftsland-Behörde hinsichtlich der vorzulegenden Dokumente ab. Die Kommission sieht für die Überprüfungsphase zudem sehr knappe Fristen vor: Für das Herkunftsland beträgt sie eine Woche, für das Aufnahmeland zwei Wochen.

Ausgestellt wird die Karte nicht wie zu erwarten wäre vom Land, in dem der Dienstleister wirtschaftlich aktiv wird. Die Kommission will diese Aufgabe dem Herkunftsland überantworten. Gleiches – und das wiegt noch schwerer – gilt für den Entzug der Karte im Fall von Unregelmäßigkeiten beim Dienstleister. Das heißt, selbst wenn die Behörde des Aufnahmelandes Verstöße feststellt, darf nur das Herkunftsland die Karte entziehen oder annullieren. Das gilt offenbar selbst dann, wenn Gefahr in Verzug besteht. Die Verwaltung im Aufnahmestaat muss die Behörde im Herkunftsland daher darum bitten, die Karte zu entziehen. Wie im Falle der Entsendebescheinigung, bei der es ähnliche Regelungen gibt (siehe auch weiter unten), ist hier allerdings ein langwieriges Verfahren zu befürchten.

Kontrolle für das Aufnahmeland fast nicht mehr möglich

Zudem wird die Kontrollmöglichkeit der Behörde des Aufnahmelandes deutlich eingeschränkt. Unterlagen, die bereits beim Antrag auf die Dienstleistungskarte überprüft wurden, dürfen später nicht erneut kontrolliert werden. So muss der Antragsteller nur beim Kartenantrag vorweisen, dass der Dienstleister bei einer Sozialversicherung angemeldet ist. Eine spätere Überprüfung, ob der Unternehmer bei seiner Tätigkeit im Aufnahmeland noch immer versichert ist, untersagt die Kommission im Gesetzestext der Behörde des Aufnahmestaats ausdrücklich! Für unseriöse Unternehmen ist es ein leichtes, sich im Zuge der Antragstellung bei einer Sozialversicherung zu registrieren und später wieder abzumelden.

Dem Herkunftsland des Dienstleisters werden damit sehr viele Kompetenzen eingeräumt. Die Frage ist jedoch: Welches Interesse soll die Behörde des Herkunftslandes daran haben, dass der Dienstleister die Rechtsvorschriften des Aufnahmelandes einhält? Denn die Probleme ereignen sich ja nicht im eigenen Land. Außerdem hat die grenzüberschreitende Tätigkeit der Dienstleister positive Auswirkungen auf die Wirtschaft des Herkunftsstaats. Welche Motivation sollte die Verwaltung also haben, (rasch) mit einem Entzug der Karte zu reagieren? Zu den Beweggründen, warum der Behörde im Aufnahmestaat erhebliche Handlungsspielräume genommen und dem Heimatland des Dienstleisters wesentliche Kompetenzen gegeben werden, macht die Kommission keinerlei Anmerkungen.

Dienstleistungskarte fördert Scheinselbständigkeit

Kontrollen der Bauarbeiter Urlaubs- und Abfertigungskasse (BUAK) auf Baustellen zeigen, dass es massive Probleme bei der Entlohnung von aus anderen EU-Ländern entsandten unselbständigen Beschäftigten gibt: Im Zuge von Überprüfungen kam es wegen der Unterentlohnung der Beschäftigten zu Anzeigen gegen 59 Firmen aus Österreich.  Dem standen 435 Anzeigen gegen Unternehmen aus anderen EU-Ländern gegenüber. In Summe waren 2.190 ArbeitnehmerInnen von einem zu niedrigen Lohn betroffen. In 1.866 Fällen hat es sich um entsandte Beschäftigte gehandelt.

Insbesondere für die österreichischen im Baubereich tätigen Unternehmen stellt diese Form des unfairen Wettbewerbs bereits jetzt eine große Gefahr dar. Die ArbeitnehmerInnen aus den anderen EU-Staaten können aufgrund einer Entsendebescheinigung in Österreich tätig werden. Die Bescheinigungen sind verbindlich, außer sie werden vom auszustellenden Mitgliedstaat für ungültig erklärt oder zurückgezogen. Die zuständige Behörde aus dem Mitgliedsland muss bei Unregelmäßigkeiten kontaktiert werden. Kommt es zwischen den Behörden zu keiner Einigung, wandert der Akt weiter zu einer Verwaltungskommission, die eine Lösung finden muss. Die Bescheinigung für ungültig zu erklären, ist also mit einem hohen Aufwand verbunden und nur selten erfolgreich. Daher unterbleiben derartige Maßnahmen in der Regel.

Mit der Europäischen Dienstleistungskarte verschärft die Kommission diese Problematik noch: So ist es möglich, dass sich Einzelpersonen als Selbständige registrieren und sich so eine Dienstleistungskarte ausstellen lassen können. Tatsächlich jedoch ist die Person bei einem Unternehmen, beispielsweise einer Baufirma, angestellt. Um eine kollektivvertragliche Entlohnung im Aufnahmeland zu umgehen (wie sie in der Entsende-Richtlinie vorgesehen ist), vereinbart die Baufirma mit dem Scheinselbständigen ein Honorar, das wesentlich unter dem Kollektivvertragslohn liegt. Die Dienstleistungskarte eröffnet damit eine neue Möglichkeit scheinselbständig tätig zu werden.

Gründung von Briefkastenfirmen

Der Vorschlag zur Einführung einer Elektronischen Europäischen Dienstleistungskarte ist so konstruiert, dass er die Schaffung von Briefkastenfirmen erleichtern könnte.

Unredliche Wirtschaftstreibende könnten beispielsweise so vorgehen, dass sie ihr Dienstleistungsunternehmen in dem Land mit den schlechtesten Verwaltungsstrukturen gründen. Tatsächlich besteht diese Firma nur auf dem Papier und ist in diesem Land wirtschaftlich nicht aktiv. Im nächsten Schritt stellt der Unternehmer einen Antrag auf die Dienstleistungskarte, damit er eine Legitimation für das Land erhält, in dem er eigentlich aktiv sein will. Die Einreichung des Antrags ist deswegen möglich, weil der Kommissionsvorschlag weder eine Mindestbestandsdauer des Unternehmens noch eine Überprüfung vorsieht, ob der Interessent für die Karte überhaupt je im Herkunftsland beruflich aktiv war. Der Aufnahmemitgliedstaat wiederum muss sich auf die Informationen des Herkunftslandes verlassen und wird vermutlich mangels ausreichender Verdachtsmomente keine Argumente gegen die Ausstellung der Dienstleistungskarte vorbringen können.

Kein Mehrwert, stattdessen jedoch Mehraufwand

Der Rechtsvorschlag der Kommission wirft insgesamt die Frage auf, welchen Mehrwert die Europäische Dienstleistungskarte bringen soll. Denn bereits heute ist es für Unternehmen aus allen EU-Mitgliedstaaten möglich in einem anderen Mitgliedsland tätig zu werden. Geregelt ist dies vor allem über die Dienstleistungsrichtlinie, die bereits seit mehr als 10 Jahr in Kraft ist.

Stattdessen sorgt die Dienstleistungskarte für mehr Bürokratie: Im Rahmen der Einführung des Passes soll in jedem EU-Mitgliedsstaat eine eigene Koordinierungsbehörde geschaffen werden, die sich mit der Karte befasst. Damit verbunden ist auch die Notwendigkeit einer entsprechenden Personalausstattung in allen EU-Mitgliedsländern.

Kein Vorschlag, der die Stimmung in der EU verbessert

Ob es der Kommission mit derartigen Vorschlägen gelingen wird, die schlechte Stimmung in der Europäischen Bevölkerung zu verbessern, darf bezweifelt werden. Wesentlich hilfreicher wäre es gewesen, die grenzüberschreitende Kooperation zwischen den Behörden zu verbessern und für mehr Rechtssicherheit zu sorgen. Leider geht dieser Vorschlag jedoch in die entgegengesetzte Richtung.

In Österreich hat der Bundesrat auf den Rechtsvorschlag der Kommission bereits im März ablehnend mit einer Subsidiaritätsrüge reagiert. Auf EU-Ebene wird die Dienstleistungskarte derzeit in den verschiedenen EU-Institutionen verhandelt. Letzte Woche hat der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss bereits eine ablehnende Stellungnahme beschlossen. Der Grund: Die Kontrollmöglichkeiten für die Mitgliedsstaaten würden mit der Dienstleistungskarte deutlich eingeschränkt, durch die Verlagerung maßgeblicher Kompetenzen auf das Mitgliedsland des Dienstleisters das sogenannte Herkunftslandprinzip eingeführt werden.

Kritisch dürfte der Kommissionsvorschlag auch von den VertreterInnen des Europäischen Parlaments gesehen werden. Hauptzuständig ist der so genannte Binnenmarktausschuss, der seine Arbeiten dazu bis Ende des Jahres abschließen will. Der Rat wiederum berät über die Dienstleistungskarte bereits seit Februar diesen Jahres. Die Verhandlungen dauern noch an.

Es ist zu hoffen, dass die beiden GesetzgeberInnen auf EU-Ebene die gleiche Entscheidung treffen wie der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Kommissionsvorschlag zurückweisen werden.