EU-Budget nach 2020: erste Pflöcke zur europäischen Kohäsions- und Strukturpolitik werden eingeschlagen

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Elisabeth Beer, Maria Burgstaller und Silvia Hofbauer, 14. August 2017

Die Europäische Kommission hat Ende Juni ihr fünftes Reflexionspapier, diesmal zur Zukunft der EU-Finanzen, zur Diskussion vorgelegt. Auch dieses Papier ist inhaltlich vage gehalten. Es soll eine Grundsatzdiskussion über die Neugestaltung des EU-Haushalts ab 2020 – also nach dem Brexit – lostreten. Der Prozess ist aber keineswegs ergebnisoffen gestaltet. Die Kommission platziert geschickt die von ihr verfolgten Politiken. Was würden die in Diskussion gebrachten Prinzipien für ArbeitnehmerInnen und BürgerInnen bedeuten?

Neue Rahmenbedingungen für das EU-Budget nach 2020

Das Dilemma einer großen Budgetlücke ist unausweichlich: Mit dem Brexit fehlt dem EU-Budget ein jährlicher Betrag von zehn bis elf Mrd. Euro (als Nettozahler hat Großbritannien 16 Prozent des EU-Budgets bestritten). Die EU will zudem zu den traditionellen Aufgaben der Agrar- und Kohäsionspolitik neue Verantwortlichkeiten wie Migration, Sicherheit, Verteidigung und Grenzschutz übernehmen. Dies würde zusätzliche Ausgaben von rund zehn Mrd. Euro bedeuten. In Summe entsteht dadurch eine Lücke von 20 bis 25 Mrd. Euro, die nach Vorstellungen der Kommission geschlossen werden könnte.

Der aktuelle mehrjährige Finanzrahmen für 2014–2020 finanziert im Wesentlichen über die jeweiligen EU-Fonds folgende Bereiche: 39 % Agrarpolitik, 34 % Kohäsionspolitik, 13 % Strukturpolitik, 6 % EU-Verwaltung und 6 % Außenpolitik.

Es ist klar, dass eine grundlegende Diskussion sowohl über die strategischen Aufgaben, welche die EU in Zukunft übernehmen will, als auch deren Budgetierung geführt werden muss. Die divergierenden Interessen der Mitgliedsländer garantieren viele Stolpersteine: Nettozahlerländer wie Österreich haben bereits angekündigt, für die Zahlungsausfälle von Großbritannien nicht aufzukommen. Höhere EU-Beiträge sind grundsätzlich kaum durchsetzbar. Die Nettoempfängerländer sprechen sich dezidiert gegen Kürzungen in der Kohäsionspolitik aus. Auch die Agrarier wehren sich massiv gegen Einschnitte. Gehaltseinbußen für EU-Angestellte soll es auch nicht geben. Einigkeit besteht nur darin, dass es frisches Geld für neue Aufgaben braucht, was so viel heißt wie eine Reform des Eigenmittelsystems. Und es braucht einfachere und einheitliche Regeln, um EU-Projekte auch effektiv abwickeln zu können.

Mit einem Reflexionspapier startet die Kommission nun einen Denk- und Diskussionsprozess zum künftigen EU-Haushalt. Im 1. Halbjahr 2018 wird sie einen ersten Vorschlag für den Finanzrahmen ab 2021 vorlegen. Bis dahin werden die finanzrechtlichen Auswirkungen des Brexit klar sein. Im Vorfeld positionieren sich die Mitgliedstaaten auf Ratsebene sowie das Europäische Parlament. Es wird Aufgabe der österreichischen Präsidentschaft im 2. Halbjahr 2018 sein, die „heiße Phase“ der Verhandlungen erfolgreich zu Ende zu führen.

Anforderungen an EU-Ausgaben

Die Kommission bringt ein sehr breites Spektrum an alten und neuen europäischen Aufgaben auf das Tapet, was mit einem Budgetvolumen von einem Prozent des europäischen Bruttonationaleinkommens (BNE) keinesfalls zu bewältigen sein wird. Hiermit bricht sie eine Diskussion über die Einnahmenseite des EU-Budgets vom Zaun und macht verschiedene Vorschläge, wie EU-Eigenmittel oder aber Finanzinstrumente für das Budget genutzt werden können.

Hinsichtlich der Ausgabenseite legt das Reflexionspapier grundsätzliche Prinzipien vor, an welchen sich der EU-Haushalt orientieren soll. Hiermit will die Kommission eine Diskussionslinie für die weiteren Beratungen vorgeben.

Europäischer Mehrwert

Nach dem Grundsatz der Subsidiarität soll die EU nur Aufgaben übernehmen, die sie effizienter oder günstiger als die Mitgliedstaaten bzw. die Regionen erbringen kann. Fonds für grenzüberschreitende Programme wie der „Europäischen Territorialen Zusammenarbeit“ oder die Infrastrukturfazilität „Connecting Europe“ haben einen eindeutigen europäischen Mehrwert, weil grenzüberschreitende Projekte ohne die EU kaum zustande kommen würden. Ebenso Großforschungsprogramme und Großprojekte wie Galileo, Hochleistungsrechentechnik oder Robotik. Die Finanzmittel der kommenden Periode sollten sich schwerpunktmäßig auf die Bereiche konzentrieren, die den höchsten Mehrwert bieten. Damit sollen Verdrängungseffekte zwischen EU-Programmen und nationaler Förderpolitik ausgeschalten werden. Auch trachtet die Kommission, die Finanzmittel möglichst selbst zu verwalten. So etwa schlägt sie die Aufstockung von europäischen Fonds (Globalisierungsfonds, EFSI, Erasmus+ etc.) vor.

Die Konzentration auf den europäischen Mehrwert könnte bedeuten, dass EU-Gelder künftig verstärkt für große und einheitliche Programme zur Verfügung stehen, die zwangsläufig dem Modell „one fits for all“ entsprechen. Doch ist nicht die Verringerung der sozialen Unterschiede auch in den Mitgliedstaaten ein erklärtes Ziel der EU? Um dies zu erreichen, ist es jedoch von zentraler Bedeutung, dass auch regionale oder sektorale Besonderheiten berücksichtigt werden und innovative soziale Projekte weiterhin möglich sind.

Bereitstellung öffentlicher EU-Güter

In den reichen Mitgliedsländern mehren sich die Stimmen, den Kommissions-Vorschlag, EU-Ausgaben prioritär in öffentliche Güter von europäischer Dimension zu investieren, zu unterstützen. Nationale Budgetrestriktionen und die Spardoktrin haben unweigerlich zum Vernachlässigen von Investitionen in öffentliche Güter geführt. Daher erscheinen solche Ankündigungen als Wohltat auch für kritische BeobachterInnen. Doch welche Fonds sollen bedient werden? Und was alles ist unter „öffentlichen europäischen Gütern“ zu verstehen? Die jeweiligen Fonds sollen jedenfalls direkt auf europäischer Ebene verwaltet und damit selbst dem Europäischen Parlament die Mitentscheidungsrechte entzogen werden.

Derzeit ist das größte europäische Programm der EFSI-Fonds oder besser bekannt als „Juncker-Investitionsoffensive“. Er mobilisiert strategische Investitionen von Privaten mithilfe öffentlicher Garantien. Scheitert das Projekt, haftet der EFSI-Fonds, ergo die SteuerzahlerInnen. Dieses PPP-Modell zur Investitionssteigerung wird daher massiv kritisiert. Auch ist nicht überraschend, dass bis heute mit dem EFSI-Fonds vor allem Projekte großer Unternehmen in reichen Staaten unterstützt wurden, die meisten davon in Deutschland und Frankreich. Der EFSI-Fonds soll nach Vorstellung der Kommission fast verdoppelt werden, um über 500 Mrd. Euro Investitionen zu mobilisieren. Hierbei ist der Vorschlag neu, dass auch die öffentliche Hand als Investor auftreten kann. Als Anreiz wären ihre Investitionsausgaben nicht für die Maastricht-Kriterien relevant. Letzteres eine lang gehegte AK-Forderung!

Aber unter öffentlichen Gütern verstehen einige Mitgliedstaaten wie auch ParlamentarierInnen Investitionen in „Schutz“ und „Sicherheit“, die auch als neue Schwerpunkte definiert werden. So wie die Diskussion derzeit geführt wird, lässt sie offen, ob die europäische Verteidigungspolitik zur Sicherung der Außengrenzen oder aber Investitionen in Krankenhäuser oder Verkehrsverbindungen gemeint sind. Was aber jedenfalls klar wird, ist, dass Regionalpolitik und Sozialprojekte in strukturschwachen Gebieten in diesem Setting an Bedeutung verlieren. Damit ist zu befürchten, dass die Beiträge für schwache Regionen und Menschen gekürzt werden. Solidarität aber ist ein Grundwert der Union, der auch in anderen Zusammenhängen wie der Flüchtlingspolitik von allen eingefordert wird. Daher sollte außer Streit gestellt werden, dass etwaige neue Aufgaben wie Sicherheit und Verteidigung nicht zulasten eines sozialen Europas gehen dürfen.

Konditionalität als bedenkliches politisches Druckmittel

Konkrete Bedingungen an die Auszahlung der Gelder aus den Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds) zu knüpfen, ist kein neues Vorhaben der Kommission. Waren für die laufende Finanzperiode nur positive Anreize, d. h. bei Zielerreichung zusätzliche EU-Gelder, mehrheitsfähig, dürften jetzt „Sanktionen“ durchaus denkbar sein. Den Vorstoß, die Auszahlung von EU-Geldern an die Achtung der EU-Grundwerte wie Rechtsstaatlichkeit oder Solidarität zu binden, hat Deutschland und infolge auch Österreich gemacht. Die Kommission wiederum will die Auszahlung von EU-Finanzmitteln an die effektive Umsetzung ihrer länderspezifischen Empfehlungen knüpfen. Im Reflexionspapier spricht die Kommission von einem „Anreizsystem“, um Strukturreformen im Zusammenhang mit dem europäischen Semester zu unterstützen. Am Kohäsionsforum ist die Kommission einen Schritt weitergegangen und hat die Erfüllung von Konditionen zur Voraussetzung für EU-Gelder gemacht. Hiermit würde sie aber ein machtvolles Instrument zur Durchsetzung ihrer Politiken, die sich der Strukturreformen und Budgetkonsolidierung verschrieben haben, in die Hand bekommen!

Viele EU-Länder auf EU-Strukturmittel angewiesen

Ziel der Kohäsionspolitik ist es, die wirtschaftlichen und sozialen Unterschiede zwischen den und innerhalb der Mitgliedstaaten zu reduzieren und die Menschen in die Lage zu versetzen, sich voll und ganz in die Gesellschaft einzubringen. Hierzu konnte die Kohäsionspolitik einen Beitrag leisten, indem sie die in den letzten Jahren aufgrund der Krise rückläufigen nationalen Investitionen wirksam ausgeglichen hat. In Ländern wie Kroatien, Portugal, den baltischen Ländern, aber auch Polen, der Slowakei, Bulgarien und Rumänien beträgt der Anteil der EU-Strukturfonds an den öffentlichen Gesamtinvestitionen zwischen 50 und 80 Prozent.

Daher sind die unmittelbaren Folgen von Konditionalitäten zu diskutieren: (1) Von der Kommission geforderte Strukturreformen wie z. B. Arbeitsmarktliberalisierungsmaßnahmen werden von Regierungen oft wegen nationalem Widerstand nicht umgesetzt. Würden als Folge EU-Projekte gestoppt, trifft das unmittelbar die ArbeitnehmerInnen in den Ländern! Konditionalität verstärkt die Politik der Sachzwänge ungemein und hätte etwa in Portugal und Griechenland die Lebensbedingungen der ArbeitnehmerInnen noch mehr verschlechtert. (2) Das Argument, dass nur jene Mitgliedstaaten EU-Gelder bekommen sollen, die sich an die EU-Werte wie Rechtsstaatlichkeit halten, ist als Drohung gegen Staaten wie Ungarn und Polen verlockend und im Hinblick auf effektive Korruptionsbekämpfung sicherlich erforderlich. Die Folgen einer wirtschaftlichen Destabilisierung haben im EU-Binnenmarkt aber Länder wie z.B. Österreich zu tragen, wenn zusätzliche Arbeitssuchende auf den heimischen Arbeitsmarkt kommen.

EU-Ausgaben sollen „modernisiert“ werden

Die Vorbereitungen auf eine neue Finanzperiode lösen selbstsprechend eine Reformdebatte über die traditionellen EU-Ausgaben aus. Was soll und kann besser gemacht werden? Wo sind die unausweichlichen Kürzungen vorzunehmen? Und vor allem: Welcher Weg ist konsensfähig?

Die unterschiedlichen Reformszenarien zur gemeinsamen Agrarpolitik (GAP), dem größten Ausgabenposten, fallen im Reflexionspapier bescheiden aus. Dabei ist die Kommission in der Analyse durchaus selbstkritisch: Noch immer bekommen die größten 20 Prozent der Betriebe 80 Prozent der Agrarsubventionen. Dieses eklatante Missverhältnis konnten bereits die beiden letzten GAP-Reformen wegen dem Widerstand der meisten Mitgliedstaaten nicht korrigieren. Aber auch diesmal macht die Kommission Kürzungen für Großbetriebe zum Thema. Chancen hätte dieses „alte“ Vorhaben jedoch nur, wenn weniger Gesamtbudget zur Verfügung stehen würde. Bei knappen EU-Mitteln insgesamt und neuen EU-Herausforderungen ein günstiges „Zeitfenster“. Doch ein denkbares Szenario ist, die Förderregeln zu ändern: Mitgliedstaaten dürften dann „mehr tun“ bzw. GAP-Zahlungen könnten durch nationale Kofinanzierungsmittel aufgefettet werden. Dies würde die EU-Mittel wohl verringern, doch könnten diese durch nationale Zusatzzahlungen beibehalten werden. Für die Mitgliedstaaten würde das unweigerlich höhere nationale Budgets bedeuten, was in Zeiten der Budgetrestriktionen Sparmaßnahmen für andere Bereiche bedeuten könnte.

Der klar hervorgehobene europäische Mehrwert sollte erreicht werden, indem öffentliche Güter mit Finanzierungsbedarf unterstützt werden. Für den Agrarsektor wären das vor allem Umwelt- und Tierschutzmaßnahmen sowie die Unterstützung benachteiligter Gebiete. Der gesellschaftliche Mehrwert von Einkommensunterstützungen für wettbewerbsfähige Betriebe ist hingegen schwer messbar. Lediglich das Szenario „radikaler Umbau“ würde diesem Grundsatz gerecht: Kürzungen der Direktzahlungen, dafür die finanzielle Unterstützung auf benachteiligte Gebiete, Umwelt- und Klimamaßnahmen sowie ein Risikomanagement fokussieren.

Mittelkürzungen, Effizienz und Flexibilität

In der Kohäsions- und Strukturpolitik sind Kürzungen unausweichlich. Aber auch die altbekannten Probleme sind anzugehen: lange und schwerfällige Verfahren für Programme wie Projekte, unterschiedliche Regeln und mangelnde Effizienz. Der Verwaltungsaufwand hat im Laufe der Jahre eine Dimension erreicht, die insbesondere für Länder mit geringen Fondsmitteln (wie Österreich) in keinem Verhältnis mehr steht. Es wäre wohl ein Armutszeugnis für die EU, wenn Mitgliedsländer allein aus Frust über die überbordende Bürokratie EU-Gelder nicht mehr einsetzen wollen.

Die Kommission wirft die Frage auf, ob stärker entwickelte Länder und Regionen überhaupt noch Strukturfondsgelder bekommen sollen. Neue Herausforderungen, insbesondere die Integration von Flüchtlingen oder die Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit betreffen jedoch auch gut entwickelte Mitgliedstaaten. Daher sollten diese Mittel allen Mitgliedstaaten zur Verfügung stehen. Neue Verteilungskriterien – wie im Reflexionspapier angedeutet – könnten diesen geänderten Bedingungen auch besser gerecht werden. So sollten beispielsweise Länder, die auch tatsächlich in die Integration von Flüchtlingen investieren, entsprechende Budgets zugeteilt bekommen.

Neu ist die Forderung nach mehr Flexibilität, um rasch auf neue Herausforderungen reagieren zu können. Der Globalisierungsfonds sollte erweiterte Instrumentarien erhalten und mit dem Kohäsionsfonds besser abgestimmt werden. Hier gilt abzuwarten, wie die konkreten Erweiterungen aussehen. Zu befürchten ist allerdings, dass die Komplexität der Verwaltung die tatsächliche Inanspruchnahme der Mittel nicht zeitgerecht ermöglichen wird. Derzeit braucht es bis zu vier Jahre, um Mittel aus Brüssel abzuholen.

Höherer nationaler Kofinanzierungsanteil

Bedeutende Mittelkürzungen soll der Vorschlag der höheren nationalen Kofinanzierung bringen. Die Kommission argumentiert, dass die Kohäsionsländer mehr Verantwortung übernehmen würden, wenn sie die künftigen EU-Projekte mit 50 Prozent kofinanzieren müssten. Diese Annahme geht von der Vorstellung aus, dass nationale Behörden mit eigenen Steuergeldern sorgsamer umgehen als mit EU-Geldern. Daher wären dann die unsäglichen EU-Kontrollmaßnahmen nicht mehr notwendig. Diese Argumentation vermag aber nicht zu überzeugen!

In Anbetracht der Bedeutung der Kohäsionsfonds für öffentliche Ausgaben ist eine höhere Kofinanzierung für die Kohäsionsländer nicht nur ein massiver Einschnitt, sondern gefährdet auch die wirtschaftliche Stabilität und damit den Aufholprozess – so es einen solchen gegeben hat. Die Stabilisierungs- und Solidaritätsfunktion, die der EU-Haushalt in den peripheren EU-Mitgliedsstaaten insbesondere in Krisenzeiten übernommen hat, würde damit wegfallen. Es wäre daher zu diskutieren, wie diese Stabilisierungsfunktion sonst gewährleistet werden kann.

EU-Prioritäten haben ein soziales Europa zu fördern

Die Kommission zählt etliche neue europäische Herausforderung und zusätzliche Ausgaben für den EU-Haushalt auf: Steuerung der irregulären Migration, Umgang mit Flüchtlingen und deren Integration, Kontrolle der Außengrenzen, innere und äußere Sicherheit, auch Cybersicherheit, Bekämpfung des Terrorismus und die gemeinsame Verteidigung.

Gleichzeitig aber hat die Union „unbedingt“ die wirtschaftlichen und sozialen Unterschiede abzubauen. Oberste Priorität hierbei hätten Investitionen in Menschen, nämlich Bildung, Gesundheit, Gleichstellung und soziale Inklusion! Gemeinsam mit der Weiterführung einer Jugendgarantie und gezielten Maßnahmen zur Integration von Flüchtlingen – insbesondere in den Arbeitsmarkt – sind dies Schwerpunkte, die aus ArbeitnehmerInnensicht vollinhaltlich zu unterstützen sind. Schließlich sind das jene Themen, die Antworten auf die im Papier genannten drängendsten Herausforderungen wie sozialer Zusammenhalt, Globalisierung, demografischer Wandel, digitale Revolution und wirtschaftliche Konvergenz geben können. Konkretere Ausführungen und eine dem Problemdruck entsprechende Berücksichtigung in einem zukünftigen EU-Budget bleiben abzuwarten.


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