Abbau des Kündigungsschutzes in Europa: Politischer Konsens auf schwachem Fundament

Daniel Unterweger, 7. Jänner 2016

Daniel_UnterwegerIm ökonomischen Mainstream wurde seit langer Zeit ein starker Kündigungsschutz als schädlich gegenüber Beschäftigung sowie wirtschaftlichem Wachstum empfunden. Dies äußerte sich politisch, auch insbesondere während der Wirtschaftskrise, durch Strukturreformen in Gegenleistung für Finanzhilfe der Europäischen Institutionen (beispielsweise in Griechenland oder Portugal). Es lässt sich aber auch ein allgemeiner europäischer Trend zu einem schwächeren Kündigungsschutz erkennen. Allerdings ist die theoretische Grundlage dieser Reformen empirisch alles andere als unumstritten – besonders im Hinblick auf neuere wissenschaftliche Erkenntnisse. Dieser Beitrag stellt eine kritische Auseinandersetzung mit der ökonomischen Theorie des Kündigungsschutzes dar und soll aufzeigen, dass ein starker Kündigungsschutz auch positive Effekte auf Beschäftigung haben kann.

Der Kündigungsschutz als Sündenbock

Durch einen Kündigungsschutz wird die Möglichkeit zur Kündigung einer ArbeitnehmerIn durch die ArbeitgeberIn grundlegend eingeschränkt. Der Kündigungsschutz im weiteren Sinne kann sich grundsätzlich mehrerer Mechanismen bedienen, beispielsweise Kündigungsfristen, verschiedener Arten der Kompensation oder gesetzlich festgelegter Kriterien zur Kündigung beziehungsweise berechtigten Entlassung. In Österreich gibt es lediglich einen vergleichsweise schwachen Kündigungsschutz. Es besteht selbstverständlich ein Schutz vor Kündigung aufgrund verpönter Motive (wie beispielsweise Gewerkschaftsmitgliedschaft) oder sonstiger unzulässiger Gründe (Diskriminierung, Elternkarenz, etc.). Grundsätzlich ist es allerdings nicht erforderlich eine Kündigung zu begründen. Die Anfechtung einer Kündigung wegen Sozialwidrigkeit ist auch nur in seltenen Fällen erfolgversprechend.

Die herkömmliche Sichtweise innerhalb der Wirtschaftswissenschaft sieht den Kündigungsschutz (sowie eine damit verbundene, etwaig anfallende Entschädigungszahlung) als negativen Anreiz für ArbeitgeberInnen, neue Arbeitskräfte anzuwerben. Dementsprechend leide unter einem starken Kündigungsschutz die Beschäftigung und die  Arbeitslosigkeit nehme zu. Gerechtfertigt wird dies durch die Annahme, dass ArbeitgeberInnen bei Rekrutierungsentscheidungen bereits die potentiellen zukünftigen Kosten einer Kündigung miteinbeziehen. Gleichzeitig wird oft behauptet, ein starker Kündigungsschutz würde zu einer Spaltung des Arbeitsmarktes in „insider“ (mit regulärer Beschäftigung und höheren Löhnen) und „outsider“ (Langzeitarbeitslose bzw. ArbeiterInnen in informellen Beschäftigungsverhältnissen) führen. Solche Outsider sind meist Personen, welche nun aufgrund ihrer geringen Erfahrung oder schlechteren Fertigkeiten bzw. schlechterer Ausbildung nicht eingestellt werden. Durch den Abbau eines Kündigungsschutzes könne sich – so die aktuell dominierende Sichtweise – nicht nur Arbeitslosigkeit verringern, sondern auch diese Spaltung abbauen lassen.

Wissenschaftliches Streitthema…

Bezüglich der empirischen Überprüfung dieser Argumente ist die akademische Landschaft allerdings stark gespalten. Dementsprechend untermauern manche Studien die orthodoxe Sichtweise durchaus, und stellen einen Zusammenhang zwischen Arbeitslosigkeit und geringerem Kündigungsschutz her. Allerdings existieren ebenso zahlreiche, qualitative sowie quantitative und insbesondere neuere Studien, welche keinen (oder sogar einen positiven) Zusammenhang zwischen Beschäftigung, wirtschaftlicher Entwicklung und einem starken Kündigungsschutz feststellen.

Eine besonders interessante Position vertreten Servaas Storm und C.W.M. Naastepad. Sie beziehen mögliche Produktivitätssteigerungen durch einen starken Kündigungsschutz in ihre Analyse mit ein. Sie gehen davon aus, dass eine Aufweichung des Kündigungsschutzes die Arbeitsproduktivität senkt. Denn einerseits würde ein starker Kündigungsschutz zwar die Kosten von Arbeit erhöhen, andererseits würden diese höheren Kosten auch zu einem höheren Anteil an hochqualifizierten Arbeitskräften sowie einer höheren Kapitalintensität führen. Es entstehen Anreize für ArbeitgeberInnen und ArbeitnehmerInnen, in firmenspezifische Fertigkeiten zu investieren. Dieses Argument deckt sich auch mit dem „Varieties of Capitlism“ Ansatz, welcher im Zusammenspiel von Kündigungsschutz, Arbeitslosenversicherung und dem hohen Spezialisierungsgrad von ArbeitnehmerInnen einen Wettbewerbsvorteil gegenüber liberalen Marktwirtschaften sieht. Aber die Arbeitsproduktivität hängt, wie Storm und Naastepad hervorheben, auch von den Ideen und Anregungen der Arbeitskräfte selbst ab. Sollte nun beispielsweise der Eindruck entstehen, der eigene Arbeitsplatz wäre gefährdet, würde das die Motivation und das Engagement der Arbeitskräfte und dadurch ebenso die Arbeitsproduktivität verringern – eine Situation, die durch einen starken Kündigungsschutz verhindert wird.

Elke J. Jahn oder Heyes und Lewis gehen wiederum von einer zweifachen Wirkung eines schwachen Kündigungsschutzes aus. Einerseits würde ein solcher in Zeiten ökonomischen Aufschwungs die Arbeitslosigkeit verringern, im Abschwung hingegen Kündigungen ansteigen lassen, wodurch kein eindeutiger Effekt sichtbar ist. Weiterführend bedeutet das allerdings auch, dass durch den Abbau des Kündigungsschutzes ein prozyklisch wirkender Effekt eintreten würde. Dem Arbeitsmarkt ginge es demnach in wirtschaftlich guten Zeiten besser, in der Krise jedoch dafür umso schlechter – Effekte, die man grundsätzlich verhindern will. Auch in qualitativen Studien, wie beispielsweise in jener von Schramm und Zachert, welche Einstellungsentscheidungen von Personalverantwortlichen untersuchen, wird der Kündigungsschutz meist als kein ausschlaggebender Faktor für die Rekrutierung bezeichnet. Dementsprechend könnte ein starker Kündigungsschutz in zwei Richtungen wirken. Einerseits in jener Weise, die durch die orthodoxe ökonomische Theorie vorausgesagt wird und dementsprechend Arbeitslosigkeit verstärkt. Andererseits kann ein starker Kündigungsschutz auch eine Vielzahl positiver ökonomischer Effekte haben, darunter auch auf die Arbeitslosigkeit.

Damit konsistent ist beispielsweise eine Studie von Sandrine Cazes, Sameer Khatiwada und Miguel Malo. In ihrem Beitrag gehen sie von einem nicht-linearen Zusammenhang zwischen Kündigungsschutz und Arbeitslosenquote aus und identifizieren eine „ideale“ Stärke des Kündigungsschutzes, die die Beschäftigungsrate maximiert. Unterhalb eines gewissen Levels an Kündigungsschutz würde eine Stärkung desselben die Arbeitslosigkeit senken, da die oben genannten positiven Effekte überwiegen. Auf dem idealen Level halten sich positive und negative Effekte die Waage. Über einer oberen Schwelle hingegen erhöht Kündigungsschutz geringfügig die Arbeitslosigkeit – die in der Theorie oft zitierten negativen Effekte überwiegen dann. Zu einem ähnlichen Schluss kommt auch der World Development Report 2013.

…jedoch politischer Konsens

Diese neueren akademischen Erkenntnisse spiegeln sich jedoch in der aktuellen politischen Diskussion nicht wieder. Bereits beginnend mit der Europäischen Beschäftigungsstrategie und dem Vertrag von Lissabon wurde immer stärker auf eine sogenannte „flexicurity“ Strategie gesetzt – Flexibilisierung der Arbeitsmärkte mit gleichzeitig (oft lediglich theoretisch angestrebter) Stärkung der Arbeitslosenversicherung und aktiver Arbeitsmarktpolitik. Folgerichtig wurde auch als Antwort auf die Wirtschaftskrise oftmals die „Reform“ des nationalen Kündigungsschutzes als Gegenleistung für Finanzhilfen der Europäischen Institutionen gefordert und durchgesetzt. Resultat ist ein teilweise radikal aufgeweichter Kündigungsschutz in einer Vielzahl von europäischen Ländern. Seien es beispielsweise die Reduktion von Abfindungszahlungen in Portugal sowie die Aufweichungen der Kriterien einer berechtigten Entlassung, die Absenkung der Kündigungsfrist in Spanien und Griechenland sowie die Erleichterung von Massenkündigungen in allen diesen Staaten – die Stoßrichtung dieser (nur auszugsweise aufgelisteten Reformen) bleibt die selbe. Dies betrifft allerdings nicht nur den von der Krise besonders hart getroffenen europäischen „Süden“, sondern stellt vielmehr einen allgemeinen Trend dar. Ähnliche Angriffe auf den Kündigungsschutz gab es unter anderem auch in der Slowakei, Italien, Ungarn, Frankreich, Estland, Tschechien sowie insbesondere in Großbritannien, welches sich ohnehin bereits auf einem sehr niedrigen Niveau bewegt.

Konkret auf die oben genannten Reformen seit 2008 bezogen ergibt sich ein mit der neueren Forschung konsistentes Bild. Heyes und Lewis untersuchen die ökonomischen Effekte dieser Reformen, und kommen zum Schluss, dass ein aufgeweichter Kündigungsschutz keine positiven Effekte auf die Arbeitslosigkeit erkennen lässt – ebenso was junge als auch ältere ArbeitnehmerInnen betrifft. Im Gegenteil: In den meisten Ländern nahm die Arbeitslosigkeit für diese Problemgruppen weiter zu. Eine detailliertere Analyse bieten Cazes, Khatiwada und Malo mit einem Vergleich der OECD Länder von Vorkrisenniveau 2007 und 2010. In dieser Studie kann kein eindeutiger Zusammenhang zwischen Kündigungsschutz und der Arbeitslosenquote festgestellt werden.

Österreich als „Insel der Seligen“?

Österreich ist bisher von dieser Debatte glücklicherweise größtenteils verschont geblieben. Eine Ausnahme stellt hier die Reform des besonderen Kündigungsschutzes von Menschen mit Behinderung dar. Dieser zusätzliche Schutz setzt bei einer Kündigung einer Person mit Behinderung die Zustimmung des Behindertenausschusses voraus. Der im Mainstream vorherrschenden Argumentation folgend wurde argumentiert, eine Lockerung des besonderen Kündigungsschutzes würde die Arbeitslosenquote von Menschen mit Behinderung senken. Im Vordergrund steht dabei die Erhöhung der Frist bis zur Wirksamkeit des besonderen Kündigungsschutzes von 6 Monate auf 4 Jahre. Dementsprechend wirkt der besondere Kündigungsschutz für (entsprechend gemeldete) ArbeitnehmerInnen mit Behinderung erst nach 4 Jahren Beschäftigung im jeweiligen Betrieb, was eine drastische Senkung des Kündigungsschutzes bedeutet. Positive Auswirkungen auf die Neueinstellung von Menschen mit Behinderung sind jedoch keine erkennbar. Deren Arbeitslosigkeit wächst 2014 weiterhin, und zwar im Vergleich zur Gesamtarbeitslosigkeit überproportional.

Dies erscheint nach der Evaluierung der aktuellen Literatur nicht überraschend, lässt sich doch kein eindeutiger Zusammenhang zwischen einem starken Kündigungsschutz und höherer Arbeitslosigkeit feststellen. Wie weiter oben erwähnt, gibt es darüber hinaus auch Hinweise darauf, dass ein starker Kündigungsschutz positive Effekte auf Effizienz, Produktivität aber auch auf das Beschäftigungsniveau haben kann. In diesem Fall würde eine Aufweichung des Kündigungsschutzes in Ländern wie Österreich, in denen dieser ohnehin nicht außerordentlich stark ausgeprägt ist, nicht zu einer Verringerung der Arbeitslosenquote beitragen. Im schlimmsten Fall könnte eine Aufweichung sogar negative Effekte auf die Beschäftigung haben. Dementsprechend gilt es sowohl aus ökonomischer als auch sozialer Sicht unabdingbar, sich Angriffen auf den Kündigungsschutz konsequent entgegenzustellen.