Beschäftigungseffekte verminderter Lohnnebenkosten

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Stefanie Ledermaier, 12.6.2017

In einem kürzlich veröffentlichten Bericht setzt sich die Europäische Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen mit dem Beschäftigungseffekt verminderter Lohnnebenkosten auseinander. Der Bericht zeigt auf, dass Evaluierungsstudien zu diesem Thema großteils zu dem Ergebnis kommen, dass sich die Beschäftigungseffekte niedrigerer Sozialbeiträge der Arbeitgeber oder ähnlicher Maßnahmen wie Einstellungsbeihilfen in Grenzen halten.

Der Steuer- und Abgabenbelastung kommt in Industrieländern generell ein erheblicher Anteil an den Gesamtarbeitskosten zu. Eine Senkung der Lohnnebenkosten, insbesondere auf Seite der Arbeitgeber, kann für diese einen Anreiz bieten, um vermehrt Arbeitnehmer einzustellen oder den derzeitigen Personalbestand zu halten. Beschäftigungsbeihilfen bzw. -zuschüsse zur Einstellung neuer Arbeitskräfte funktionieren ähnlich und setzen Anreize für Arbeitgeber, um zusätzliche Arbeitsplätze zu schaffen. Beide Ansätze wurden seit Beginn der Krise vermehrt in den EU-Mitgliedstaaten zur Steigerung der Arbeitskräftenachfrage oder gezielt für bestimmte Kategorien von Arbeitnehmern (insbesondere für Jugendliche, gering qualifiziert oder schlecht bezahlte Arbeitnehmer sowie Langzeitarbeitslose) eingesetzt.

Vor diesem Hintergrund fasst dieser Bericht den derzeitigen Wissensstand bezüglich der Effizienz von Eingriffen im Bereich der Arbeitgebersozialbeiträge, der Lohnabgaben sowie finanzieller Arbeitgeberanreize als beschäftigungswirksame politische Maßnahmen zusammen. Das vorrangige Ziel dieses Berichts besteht darin, die Effizienz dieser arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen in Hinblick auf ihre Beschäftigungswirkung zu bewerten. 68 methodisch fundierte Evaluierungen arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen, welche seit 2000 in den EU-Mitgliedstaaten umgesetzt wurden, einschließlich einer ausführlichen Metaanalyse, sind in die vorliegende Studie eingeflossen. Der Bericht enthält zudem einen Überblick über Maßnahmen, die kürzlich (zwischen 2008 und 2014) in verschiedenen EU-Ländern umgesetzt wurden.

Derzeitiger politischer Kontext

In Zeiten hoher Arbeitslosigkeit und Steuerlast sowie eines geringen wirtschaftlichen Wachstums betonen EU-Entscheidungsträger die Relevanz wachstums- und beschäftigungspolitischer Reformen, einschließlich im Bereich der Besteuerung des Faktors Arbeit. Dieses Thema zieht sich beispielsweise wie ein roter Faden durch den Prozess der politischen Koordinierung im Rahmen des Europäischen Semesters. Zu den in den letzten Jahren an viele Mitgliedstaaten gerichteten länderspezifischen Empfehlungen gehören auch spezielle Handlungsempfehlungen für die Reform im Bereich der Besteuerung der Arbeit, wobei eine Verlagerung der Abgabenbelastung vom Faktor Arbeit zu anderen Besteuerungsgrundlagen im Vordergrund steht (darunter fallen Vermögens-, Verbrauchs- und Ökosteuern).

Vor dem Hintergrund einer gedämpften Nachfrage nach Arbeitskräften lag der Schwerpunkt in politischer Hinsicht insbesondere zwischen 2011 und 2013/2014 auf einer Senkung der steuerlichen Belastung der Arbeitgeber. Aus der vorliegenden Analyse geht hervor, dass nunmehr ein Trend hin zu gezielten Maßnahmen vorliegt – obwohl die Beschäftigungskategorien, die dabei die Zielgruppe solcher Maßnahmen darstellen, nicht immer diejenigen sind, in denen laut Evaluierungen positivere Beschäftigungseffekte erzielt werden können.

Ergebnisse der Untersuchung

In den überprüften Evaluierungsstudien sind die Beschäftigungseffekte niedrigerer Sozialbeiträge der Arbeitgeber oder ähnlicher Maßnahmen wie beispielsweise Einstellungsbeihilfen eher bescheiden. In knapp über 40 Prozent der in der Metaanalyse erfassten Schätzungen der Beschäftigungseffekte wurde kein signifikanter positiver Effekt festgestellt. In den Fällen, in denen ein positives beschäftigungspolitisches Ergebnis erzielt wurde, fiel dieses deutlich positiv aus.

Gezielte politische Maßnahmen für bestimmte Gruppen stellten sich als wirksamer heraus als allgemeine oder nicht zielgerichtete Maßnahmen. Die Zielgruppen, die am stärksten davon profitieren dürften sind Langzeitarbeitslose und Beschäftigte mit befristetem Arbeitsverhältnis (im Sinne einer Übernahme in eine Festanstellung). Reformen für jüngere und ältere Arbeitnehmer waren weniger effizient, ebenso Maßnahmen, die auf bestimmte Gruppen von Unternehmen zugeschnitten waren (z. B. nach Wirtschaftszweig, Unternehmensgröße oder Region). Die Ergebnisse der Metaanalyse weisen darauf hin, dass positive Beschäftigungseffekte weniger mittel- oder langfristig, sondern eher kurzfristig auftreten, was darauf schließen lässt, dass Beschäftigungseffekte im Laufe der Zeit nachlassen dürften. Im Bericht werden aber auch mögliche Rückschläge aufgezeigt, die die Wirksamkeit solcher Maßnahmen einschränken. Bedenken bestehen insbesondere hinsichtlich der Verschwendung von Mitteln bzw. Ineffizienz in der Umsetzungsphase, opportunistischem Verhalten vonseiten der involvierten Unternehmen und der potenziell kontraproduktiven oder wettbewerbsverzerrenden Effekte auf Unternehmen oder Wirtschaftsteilnehmer, die nicht in diese Maßnahmen involviert sind. Diese Faktoren können die Kosteneffizienz solcher Maßnahmen negativ beeinflussen oder deren arbeitsmarktpolitischen Zielsetzungen gefährden. So dürften insbesondere erhebliche Wohlfahrtsverluste (im Sinne von neuen Arbeitsplätzen, welche ohnehin geschaffen worden wären) auftreten, auch wenn gezielte Maßnahmen solche Verluste verringern könnten.

Empfehlungen an die Politik

·         Anreize für Arbeitgeber waren in beschäftigungspolitischer Hinsicht in einer knappen Mehrheit der untersuchten Evaluierungsstudien erfolgreich. Stark positive Beschäftigungseffekte waren häufiger auf Maßnahmen zurückzuführen, die auf geringeren Arbeitgebersozialabgaben beruhten (im Vergleich zu Maßnahmen wie Einstellungsbeihilfen) sowie auf Maßnahmen, die Teil eines Reformpakets waren (im Vergleich zu Einzelmaßnahmen). Alles in allem gab es jedoch kaum Anzeichen dafür, dass ein bestimmter Ansatz systematisch zu besseren Beschäftigungsergebnissen führte.

·         Arbeitsmarktpolitische Maßnahmen wie reduzierte Abgaben für Arbeitgeber oder Subventionen müssen finanziert werden und in Hinblick auf angespannte Budgets könnten daher neue Steuern erforderlich werden, etwa auf den privaten Verbrauch bezogen. Die daraus sich ergebenden sekundären Beschäftigungseffekte könnten positive Effekte infolge der Steuererleichterungen für Arbeitgeber jedoch wieder aufheben. Grundsätzlich sollte solchen und ähnlichen Ansätzen, beispielsweise auch im Bereich der Vermögensbesteuerung, eine tiefergehende Diskussion der Besteuerung des Faktors Arbeit vorausgehen.

·         Potenziell gegenläufige Effekte, ebenso wie Wohlfahrtsverluste und Verdrängungseffekte, lassen sich nur schwer abschätzen, sind jedoch bei einer Kosten-Nutzen-Bewertung arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen entscheidend (obwohl solche Berechnungen derzeit nur in sehr wenigen Evaluierungen einfließen).

·         In einem insgesamt positiven gesamtwirtschaftlichen Umfeld steigt die Wahrscheinlichkeit, dass Maßnahmen zur Reduzierung der Kosten für Arbeitgeber ihr Ziel, die Beschäftigung zu fördern, auch erreichen. Dies könnte als Argument gegen solche Maßnahmen angeführt werden, insbesondere dann, wenn diese in der Theorie bestens geeignet sind und in der Praxis am dringendsten benötigt werden: bei gedämpfter Nachfrage nach Arbeitskräften während oder nach einer Rezession. Dies bedeutet auch, dass diese Maßnahmen aktuell, bei einer nur mäßigen Verbesserung der Wirtschaftsdaten und des Beschäftigungswachstums, möglicherweise effizienter sind.

Weiterführende Links & Downloads

Raul Ramos, Enrique López-Bazo, Carlos Vacas, Vicente Royuela, Rosina Moreno, Christian Dreger, John Hurley and Jordi Suriñach (2017):  „Employment effects of reduced non-wage labour costs“


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